魏程琳

　　去年年底，中央下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，这是时隔37年再次召开全国城市工作会议后推出的一项重大改革，也是首次在中央层面对城市管理执法工作做出全面部署。全文共8条36款涉及城市管理的方方面面，其中“城管协管员不得从事具体执法工作”引发广泛热议。

　　中央如此关注协管员队伍，正与“出事的老是协管员”有关，而城管局的相关文件从来不避讳谈及这个群体的弊端，笔者所访谈的近百名正式队员也无一例外地表示“宁愿自己多干一点，也希望少招或不招协管员”。显然，从中央到地方，从领导到队员都不喜欢这个群体，但又不得不依赖这个群体，当前改革正处于两难境地。

　　当前，城管事务不断扩大，一线队员严重匮乏，市、区城管局只得聘请大量协管员。武汉市城管局系统2008年协管员有3000多名，2015年7月份官方公布的数据为8700名，如果算上街道自行聘请的协管员，这个数字应该在1.2万名左右，是正编队伍的5倍。城市管理队伍的巨大缺口，由协管员这样一个临时工群体补充。如果按照万分之五的比例配比，武汉市城管正编队伍将扩大一倍，这显然超过了武汉市和湖北省编办的承受能力。

　　相比同质性高的乡村社会，城市社会本身是复杂、多元、不规则的。正式队员代表国家力量强调治理的普适性和规则性，相比来自于民间社会的协管员，正编队员是编制内的人，于是在具体的管理中，协管员便充当了正式队员的代理人。协管员通常按照工作点与居住点的近便原则分布，来自附近社区的协管员对辖区情况相对熟悉，能够以大家接受的方式、语言做工作，在邻里店铺的违规行为劝阻上比较有效，降低了一线执法工作的冲突性。此外，有的协管员本身就是地方“狠人”，他们在治理辖区内的“钉子户”和混混时具有别样的效果，有时一个正编队员讲半天还不如协管员吼两声的效果显著。协管员来源的地方性、多样性，与复杂多元的城市社会有一定的契合度，往往能够凭借“半正式”身份完成一些正式队员不好做、做不好的管理业务。不夸张地讲，协管员承担了一线操作性工作量的90%以上，城市街头能够保持现有的秩序状态与他们的付出密不可分。

　　城管协管员通常由“4050”人员、待业青年和社会闲杂人员三部分人构成。协管员的问题主要由第三类群体表现出来，他们因政府需要而进入城管队，然后日渐坐大，取得协管队伍的领导权，对街道、中队领导阳奉阴违，吃拿卡要、暴力索取甚至在市场里公然巧取豪夺，笔者在一个街道调研发现，一个协管员公然向经营户收取“出店费”，经营户在区长检查时当面揭发了他，他被该街道解聘后，很快在另一个政府部门找到了类似的工作。

　　协管员问题是城管体制机制问题的一个切口。加强城管执法，必须加强对协管员队伍的管理和建设问题。首先，要清理协管员队伍，摆脱灰色势力依赖。当前协管队伍中的大多数人都是勤恳本分的老实人，少数害群之马抹黑了城管和协管员队伍的形象。应当严肃清理协管队伍中的两劳人员、违规涉法人员，加强协管队伍的作风建设。其次，要正确定位城市管理工作，在报酬上引入市场机制。城市管理是服务更是管理，不但要直接面对多元复杂的社会群体，而且冲突性强、劳动强度大、责任心要求高。目前武汉市协管员工资1690元，仅能保持基本生活，付出与收获不成正比，因而会生发三种情况：第一，有能力有责任心的人离开队伍；第二，当一天和尚撞一天钟，混日子；第三，千方百计吃拿卡要。“拿多少钱的工资，干多少钱的活”是市场规则，也是协管员的行为逻辑。政府部门应当将城管工作界定为管理工作而非公益性工作，在协管员招聘上引入市场机制，提高工资和福利待遇，加强行风建设，加大违规成本，提高协管员队伍的稳定性和工作效率，并逐步减少工作人数。最后要明确城管队员对协管员的管理权限，加强正式队员与协管员的责任连带。处于行政层级最底层的一线正式队员是协管员工作和行为的监督者，对协管员的行为负有不可推卸的责任。应明确规定，任何层级的政府、单位或部门聘请的城市管理协管员都应该在正式队员的管理下开展协助性工作，完善和加强正式队员与协管员的责任连带机制，使得协管员行为可控、可管、可预测。

　　协管员问题是全国城管问题的缩影。中央提出逐步减少协管员数量的方向是正确的，当前最为紧要的事情是抓紧研究城管体制的问题与完善机制，逐步落实城管部门的权责一致原则。中央政府在这场改革中，应当着力长远，把握宏观方向，探寻城市治理法制化的道路；在具体的改革上，赋予地方一定的改革弹性空间。