程序公正是实体公正的保障，是彰显文明执法、依法行政的重要途径，也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求，但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。

　　基层行政执法人员程序意识差，有客观原因，比如相关法律对于程序的规定，在实践中可能不太好操作。但这些难题并不是无法解决，关键在于行政管理部门在主观上愿不愿意解决执法程序上的难题。

　　海南省三亚市天涯区城管局卷入的风波，至今仍没有平息之意。

　　涉事双方接连发声，“厅官”身份似乎成了谈得最多的话题。

　　然而，有专家认为，在“下海游泳被收走衣服”一事中，何种身份无关紧要。这本就是一起围绕“法”引发的事件，基层行政执法的合法性才是最应该反思的问题。

　　三亚城管问题出在哪

　　涉事一方是毕国昌，退休前为中央人民广播电台黑龙江记者站站长。如今，毕国昌是“候鸟一族”，选择在海南三亚过冬。

　　12月4日15时30分左右，毕国昌骑自行车到三亚湾附近的海滩游泳。事情从此时的两个细节开始。

　　一个细节是海边的“禁止游泳”提示牌。毕国昌认为，这些牌子是摆设，而且之前这里有很多浮标隔离出的游泳场，所以不存在禁止游泳一说。

　　另一个细节是关于停放自行车。起初，毕国昌将自行车停在划设的停车位里。之后，因为下雨，毕国昌担心车篮里的衣物被淋湿，便将自行车锁在一个带棚的凉亭下。

　　约1小时后，毕国昌上岸发现，自行车车锁被剪断，车子连同车内衣物全都不见了。经群众告知，毕国昌才知道，自行车和衣物被城管收走。

　　随后便发生了多次致电市长热线求助、最终仅穿一条短裤回家等。

　　梳理整个事件经过，接受《法制日报》记者采访的专家认为，毕国昌将自行车锁在凉亭的行为有不妥之处，城管执法也存在问题。

　　三亚城管执法的问题出在哪？

　　“城管首先要说明其执法行为依据，是行政处罚法还是行政强制法，抑或是地方法规。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波在接受《法制日报》记者采访时说，目前，这些信息还不明确。

　　不过，王敬波认为，三亚城管存在行政执法程序违法问题——没有告知当事人，也没有见证人，没有当场出具扣押清单。

　　“既然是暂扣物品，就应该当场出具扣押清单。如果当事人因下海游泳不在场，也应该有见证人。”中国人民大学法学院教授杨建顺说，行政强制法确定了清单制度，关于这一点，在执行扣押等行政强制措施时，行政执法人员应当遵守。

　　根据行政强制法的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行以上程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

　　程序违法并非个案

　　行政执法程序违法，不单单出现在此次“下海游泳被收走衣服”事件中。

　　今年7月13日，重庆市高级人民法院发布《2014年重庆法院行政审判白皮书》。据这份“白皮书”披露，2014年，重庆行政机关败诉案件461件，同比增长27%。

　　行政机关为何败诉？重庆市高院副院长黄明耀提到的第一个原因，就是行政机关认定事实不清、行政程序违法。

　　黄明耀举例说，在去年重庆法院新受理的工伤认定案件中，有9件属于行政机关在受理、送达、通知用人单位举证、听取当事人意见等程序上违法；在去年新受理的不动产登记案件中，有19件存在行政机关未进行公示或公告、未作权属调查、依单方申请进行转移登记等程序违法情形；在17件婚姻登记案件中，大部分案件同时存在认定事实不清和程序违法情形。

　　今年7月，云南省高级人民法院在公布2014年度全省法院行政审判白皮书时，也提到了以上问题。

　　云南省高院的白皮书显示，从云南省法院审理的行政案件分析，行政机关在行政执法过程中存在违反法定程序，未按照法律规定的程序、方式履行职责等问题。　

　　“程序公正是实体公正的保障，是彰显文明执法、依法行政的重要途径，也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求，但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。”云南省高院的白皮书分析说。　

　　关于行政执法程序违法，广东省深圳市中级人民法院的一组数字更能说明问题。

　　深圳市中级人民法院统计发现，2014年，在全市法院生效行政诉讼案件中，直接判决行政机关败诉的案件有450件，同比增长163.2%。从具体败诉原因看，行政机关因程序违法败诉249件。

　　依法办事意识欠缺

　　“目前基层行政执法的一大问题是，程序意识差。”王敬波说。

　　2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》；2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

　　从2004年至今的11年间，依法行政几乎成了一个耳熟能详的词汇。在基层行政执法中，为何还会出现行政执法程序意识不足的问题？

　　杨建顺谈到的第一个原因是，行政程序法目前尚未出台。不过，杨建顺认为，行政执法机关不能以此为理由，而忽视行政执法程序问题，“在诸多法律中，都有关于程序的规定”。

　　“主要原因在于，一些基层行政执法人员还没有形成依法办事的习惯，没有形成法治信仰。”杨建顺说，依法行政是一个系统工程，不可能一蹴而就，基层行政执法人员应该在潜移默化中形成法治思维和方式。

　　在王敬波看来，基层行政执法人员程序意识差，也有客观原因，比如相关法律对于程序的规定，在实践中可能不太好操作。

　　以此次三亚“下海游泳被收走衣服”一事为例，当事人下海游泳，执法人员如果等到当事人上岸再当面通知当事人，可能要耗费时间、人力。在基层执法人员数量不足的情况下，这一点不好办到；如果根据法律规定找一个见证人，可能面临群众不愿配合的问题。

　　“在具体的执法实践中，可能存在不少难题，但这些难题并不是无法解决。”王敬波说，还是以三亚事件为例，城管执法人员完全可以留下联系方式、扣押物品清单，而不是什么都不做；行政管理部门可以通过自身建设，比如邀请志愿者配合执法等，解决见证人难找的问题。

　　“关键问题是，行政管理部门在主观上愿不愿意解决执法程序上的难题。”王敬波说，归根结底还是一个问题，一些基层执法人员程序意识不够。

　　程序合法

　　行政强制法确定了清单制度，在执行扣押等行政强制措施时，行政执法人员应当遵守

　　一些基层行政执法人员还没有形成依法办事的习惯，没有形成法治信仰。基层行政执法人员应该在潜移默化中形成法治思维和方式。　　□记者 余飞