从国家秘密到公布于众

新中国成立后，财政预算从国家秘密到公之于众，大体上走过了三个历程。

第一阶段：人大代表审预算报告而不知“细账”。1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定，“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”属于保密内容，是国家机密。1988年通过的保密法定密过宽，也限制了预算公开。1997年，国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》指出，财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。尽管1982年宪法赋予人大有权审查、批准预算和预算执行情况的报告,1994年预算法明确了人大审批预算的职能，但其中并无预算公开的规定。因此，人大代表几乎是就预算报告来审查预算，对预算“账目”知之甚少。有人大代表批评道：“这样虚化、不透明的报告给代表，代表怎么去审议？”老百姓当然无法知晓政府如何花钱。

第二阶段：部门预算“细账”向人大代表公开。1999年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出编制部门预算、细化预算等要求。2000年，全国人大选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门，作为向全国人大报送部门预算的试点。2001年，广东省政府首次向省人代会提交省政府办公厅等7个试点单位的部门预算草案。可以说，随着部门预算在改革中逐步规范并步入常态，提供了可资预算公开的条件。

在人代会上，部门预算及预算资料起初被标上“秘密，会后收回”字样，预算文本掌握在代表团的团长手里面，代表要看预算案，得向团长借。部门预算确实让人大代表知晓政府怎么花钱，但花钱又如此“秘密”，这就遭到了代表和公众的质疑。到了2005年，这些秘密字样开始被删除，各地部门预算逐渐向人大代表公开。当年1月，参加四川省人代会的代表发现手中的部门预算草案封面的“机密”二字被删除。自2006年开始，湖南省将124个省级一级预算单位的预算情况全部向人大代表公开。近年，深圳等地的人大代表人手一本部门预算草案，而且允许代表带回家。这喻示着预算公开透明迈出了体制内的第一步。此间，少数地方开始探索向社会有限度地公开预算。

第三阶段：预算向社会公开。2007年通过的国务院政府信息公开条例将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息。这是第一个涉及预算公开的制度文本。当年，深圳市试水将部门预算向公民个人有条件地公开，即只能在财政局阅览室阅读，不外借、不复印。“预算不是秘密，应该挂在网上向社会公开！”政府信息公开条例这把“尚方宝剑”，让人大代表依法追问：省长报告已向社会公开，为什么预算案不能通过媒体公开？加上公民与媒体的一浪盖过一浪的呼吁，预算公开已经“箭在弦上”。这就有了2009年10月广州市财政局在网上全部公开当年114个部门预算；2010年3月国土资源部率中央部委之先公布部门预算。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵说，“中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的‘账本’，是否有点漫长啊！”

吴晓灵所说的公共预算改革实际上导源于1999年全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，该决定提出编制部门预算、细化预算等。2004年9月，时任全国人大常委会预算工委主任刘积斌高度评价推行部门预算是“预算制度改革最重要、最见成效的‘亮点’”。

公共预算改革和政府信息公开规制这两颗种子，在民主法治的土壤里强劲地萌发，预算公开成水到渠成之势，这也是民主法治的题中之义。