白蛇传中有水漫金山、施耐庵笔下有焦山、刘备招亲有北固山、米芾流连忘返有南山，为让这四座名山的魅力能够久远地持续，江苏省镇江市起草的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》（以下简称《条例》），于12月4日正式通过江苏省人大常委会会议表决。

　　在保护风景名胜的背后，该部法规的出台还有更为重大的意义。“这在我国的法治史上是可以记下一笔的。”正如中国社会科学院法学所教授李忠所言，在我国《立法法》首次大修、所有“设区的市”都被赋予立法权之后，首部由地方出台的法规正是该《条例》。

　　立法需要尊崇民意

　　“这是一次民意大汇集的探索。”镇江市人大常委会党组书记、常务副主任张庆生如此总结《条例》的出台，制定法规是为了保护风景名胜区，也是为了保护群众的利益，一定要充分尊重和吸纳社会各界的意见，让群众掌握法规条文的“话语权”和“主动权”。

　　“开门立法、民主立法”是镇江市人大制定首部法规的指导思想。记者了解到，镇江市人大与当地门户网站合作，在网络上征集民意，累计有15万人次参与，梳理形成市民意见建议1200余条。镇江市人大常委会主任会议成员分别带队赴基层立法联系点调研10余次，积极向基层征集立法建议。

　　正是在广纳民意的基础上，《条例》得到了不断完善和改进。从8月底《条例（草拟稿）》形成，到10月30日镇江市七届人大常委会第二十九次会议“二审”通过，60多天的时间里，先后9次对条例进行逐字逐句的斟酌修改。

　　“可以说，首部法规是由市人大、法律专家和广大热心市民共同完成的。”镇江市人大常委会党组副书记、市人大法制委员会主任委员陈苏直言，没有市民广泛的参与和支持，这么短时间内完成法规是不可能的。

　　法律的制定，归根结底，是为了让人们更好地生活，尊崇民意是立法的原则之一。事实上，没有《立法法》的修改，便没有保护四山《条例》的出台，《立法法》的修改是最大的民意所向。

　　今年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《立法法》的决定，这是《立法法》颁布施行15年来的首次修改。其中，权力下放正是《立法法》修改的一大亮点。新《立法法》通过表决时，全国设区的市有284个，尚没有地方立法权的有235个，全部被赋予了地方立法权，此外，还有30个自治州、3个不设区的地级市也同时拥有了该项权力。

　　经济发展进入新阶段，地方城市迫切需要一定的立法权以破解发展中遇到的难题。地方有了立法权，不仅可以解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形，同时也会倒逼地方政府提升依法行政水平，避免限行、限购、限号等“任性”举措的动不动就出台。

　　只有良法才能善治

　　丰富的旅游资源是镇江市得天独厚的资源禀赋，是自然与历史对当地的厚爱。然而，与全国许多地方一样，近年来，景区文物资源惨遭破坏、景区设施被毁坏、违章搭建、违规开发的现象时有发生，景区驻留单位、居民与景区生态保护的矛盾日益突出，加强保护的呼声越来越高。

　　为了给镇江市民和子孙后代留一片青山绿水，制定一部符合当地风景名胜区实际情况、便于操作的地方性法规十分必要，这是《条例》制定的初衷，也是必然的选择。

　　只有良法才能实现善治。“以往，一些行政机关觉得立法误事，怎么方便怎么来。”全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云说，只有于法有据，才能保证重大决策的科学性和民主性，并保证其长期性和稳定性。

　　据镇江市人大常委会法工委主任张蕾介绍，根据地方立法权限和镇江“生态领先、特色发展”的战略定位，6月初，镇江市人大启动了立法调研工作。先后向“一府两院”、党委各部门、市政协办、全市党代表、全市各级人大代表和政协委员等发放600多份立法项目征集函，并通过媒体发布公告，向全社会公开征集立法项目建议。此外，镇江市人大还召开了17场立法专题座谈会，尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理，共形成24件立法项目建议，并最终将首部法规锁定在“金山焦山北固山南山风景名胜区”的保护。

　　“目前改革发展对立法的要求，不仅是总结实践经验、巩固改革成果，更是需要以立法凝聚发展共识，通过立法做好顶层设计，引领改革进程、推动地方发展。”张庆生介绍道，为确保镇江地方法规能够立得住、行得通、真管用，立法质量是关键。镇江市人大紧紧围绕建立健全地方立法工作制度，先后通过了15项制度，明确了有关立法工作主体职责，规范立法工作流程，确保各项立法工作都严格运行在规范化制度化的轨道上，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。

　　为给首部法规的出台提供足够的“智力”支撑，镇江市先后4次召开立法专家咨询论证会，参与法规框架结构、具体条文的论证和起草；先后6次召集28个相关单位和部门以及“两代表一委员”共同座谈，在起草、论证、协调、审议等各个环节，广泛吸取智库意见，确保良法出台。

　　有权也要避免“任性”

　　所有设区的市都拥有了地方立法权，固然有其重大的历史意义。然而，人们不免担心，如果这么多地方都有了立法权，立法主体与层次都增多的情况下，如何来保证法制的统一？怎样避免立法过多过滥？有的地方会不会变为长官意志？

　　“维护法制统一才能保证法律能够正确有效地实施。”全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜介绍道，为杜绝地方立法的随意性，防止某些地方将立法作为地方利益或者少数人利益的“令箭”，修改后的《立法法》在事前、事中和事后建了几道防线。

　　首先做到“全面赋权、稳步推进”。法律规定，省一级人大常委会要根据设区的市的人口数量、地域面积和经济社会发展情况，以及立法需求和立法能力等，来综合考虑确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，一定要稳步推进。

　　其次，新《立法法》对地方立法权限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护范围内，同时必须遵守不抵触原则，设区的市制定地方性法规，不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触。此外，设区的市制定出的地方性法规要报省一级人大常委会批准后才可实行。

　　第三，新《立法法》还强化了备案审查制度，规定地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章要报国务院备案，审查过程中如发现有违法情况的，要依照法律规定予以纠正。

　　在有“放”有“限”的前提下，地方如何才能接得住立法的“大权”？首要的就是加强设区市人大的自身建设，夯实立法人才基础，强化自身立法实力。

　　镇江是如何率先出台地方性法规的？张蕾向记者介绍，新《立法法》刚一通过，镇江市人大常委会就先后组织赴无锡、徐州、南京、苏州、重庆等省内外有立法权的地区学习考察立法工作，并连续召开针对新《立法法》的专题学习和全市立法工作培训会，进一步提升了镇江的立法能力和素质。与此同时，镇江市人大常委会还强化了人大“智库”作用。如，与江苏大学文法学院共建市人大制度理论与实践创新研究基地，为地方立法权实施探寻优化路径；充分发挥市人大常委会专家库中城乡建设、环境保护、历史文化保护和法学方面的专家作用，积极开展立法调研；成立立法专家咨询组，为当地科学立法、民主立法提供长久的智力支撑。（经济日报记者 李 哲）