□本报记者万静 制图／高岳
公正是现代行政执法的核心价值追求,针对滥用行政处罚自由裁量权问题突出的现象,从2011年开始,中央和地方分别从简政放权、制定权力清单和制定自由裁量执行标准地方规定两个方面,对行政处罚自由裁量权加以限制和规范。
《法制日报》记者梳理发现,截至目前,中央已取消、下放行政审批事项近500项,而地方也有近30个省市政府出台了行政处罚自由裁量规定。
非行政许可退出历史舞台
简政放权,制定权力清单,是从源头上防止滥用行政自由裁量权的“对症之药”。
2013年3月14日,《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》)发布。随后,国务院会议上提出要处理好政府与市场、政府与社会的关系,把该放的权力放掉,把该管的事务管好。
两年多来,简政放权、放管结合工作取得明显成效。据统计,迄今为止,国务院部门共取消或下放行政审批事项537项,本届政府承诺减少三分之一的目标提前两年多完成。
尤其值得关注的是,2014年4月,国务院下发通知,开始对非行政许可进行清理,提出取消面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项,取消和调整面向地方政府等方面的非行政许可审批事项。
今年5月10日,国务院又发布“关于取消非行政许可审批事项的决定”。此次印发的决定,在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上,又有49项非行政许可审批事项被取消,84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项,今后将不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
与此同时,地方政府在简政放权方面也在积极行动。其中,有些省份进展较快,行政审批事项取消和下放比例超过一半,最高的达到70%；有的省市比如四川省、成都市的非行政许可目前已全面取消。
权力清单让自由裁量有了边界
从源头上防止行政自由裁量权的滥用,就必须把所有行政权力及执法环节对外公开,最大限度地接受监督,为此制定权力清单势在必行。
今年3月17日,国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单。
3月24日,在中办、国办发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出:分门别类进行全面彻底梳理行政职权,逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权,应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见；公布权力清单；积极推进责任清单。
这是中央政府首次“晒”出权力清单,将权力置于阳光下运行。国务院的汇总清单涵盖了60个有行政审批事项的国务院部门,各部门实施的行政审批事项共1235项。
对此,北京大学法学院教授姜明安指出,国务院公开各部门行政审批事项汇总清单,向人民群众“晾晒”权力清单,向全社会公布政府行政权力的边界,充分体现了政府自觉接受社会监督、依法行政的决心。
地方纷纷出台规范限制自由裁量
“态度不好?那就罚重一点!”“这家关系不错,少罚点吧。”现实中,由于存在自由裁量权不同的“度”,“同案异罚”的现象在行政执法过程中时有出现,这也导致一些当事人在受到处罚时,容易产生疑问甚至不满,继而影响行政管理的公正性和严肃性,造成不公现象。
对此,近年来,地方政府纷纷出台规定,对行政处罚自由裁量加以限制和规范。比如,2008年,深圳市发布《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》,成为国内首个规范行政处罚自由裁量权的政府规章。
2011年9月9日,广东省对外公布《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》明确提出,行政处罚实施机关应当建立重大行政处罚集体讨论制度。行政处罚实施机关行使自由裁量权的,应当在行政处罚决定中说明理由。
2012年10月30日,甘肃省发布《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》,对行政处罚自由裁量基准制度作出明示,即行政机关实施行政处罚,应当将法律、法规、规章规定的可裁量的处罚种类和幅度,依照过罚相当原则,细化为若干裁量阶次,每个阶次规定一定的量罚标准,以确保处罚与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。
记者粗略统计发现,截至目前,福建省、河北省、北京市、重庆市、陕西省、宁夏回族自治区等近30个省级政府和较大市,都已出台规范行政自由裁量权的规定或指导意见。
建立行政处罚裁量基准是核心
据中国政法大学教授王敬波介绍,目前,省级政府在规范行政自由裁量行为中,规范的范围有大有小。有的省份仅对行政处罚中的裁量权进行规范,比如:北京市、天津市、重庆市、甘肃省、陕西省等；而有的省份将行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认等全部行政权力中的裁量权都纳入规范的范围之中,比如:福建省、河北省、宁夏回族自治区等。
2014年年初,上海市推出“推动建立行政处罚裁量基准的调研报告”,提出应建立行政处罚裁量基准制度,基准制度是规范行政处罚裁量权的核心内容,对于减少执法随意性,解决同类案件因人而异、裁量差距大、显失公正等问题,具有积极意义。
北京大学法学院教授王锡锌认为,裁量基准不具有立法性质,仅是对法律、法规和规章中的裁量权限的具体化,这种以规范性文件形式设定的裁量基准,归根结底是一种行政系统内部自制性的规定,是行政机关对裁量权行使进行自我约束、自我规制的一种制度创新。
“虽然裁量基准属于行政机关的内部规定,对外没有直接的法律拘束力,但是裁量基准的公开,可以更有效地监督行政机关加强自律与自制,从而以更主动的态度推动阳光政府、责任政府的建设。”王锡锌说。
时效约束是对自由裁量最好约束
行政处罚法规定,行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点,只要符合听证的7日前,具体哪一天通知,行政机关可自行决定。这说明,行政机关在何时作出具体行政行为上,有自由选择的余地。因此,地方在制约自身行政行为自由裁量权方面,对行政行为期限的明确,也是必须强调的内容。
比如,《汕头市行政程序规定》对时效的要求就可谓细致入微。其明确:仅涉及一个行政机关的行政执法事项,应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的,经本机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人；涉及两个以上行政机关的行政执法事项,应当自受理申请之日起45日内办结；45日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长15日……
对此,姜明安认为,行政自由裁量权赋予行政机关一定的选择权,有时这种选择余地、幅度甚至很大,给徇私枉法者钻空子提供了客观条件。从权力的本身性质来看,任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性,总是趋于滥用。随着现代社会飞速发展,行政范围不断扩大,为发挥行政机关能动作用,这些都对行政自由裁量权等行政管理活动提出了挑战。
“法治是国家治理现代化的目标,对行政自由裁量进行规制限制和标准明晰,就是制约权力、把权力关进笼子的有效手段。”姜明安说。
