■沈栖

　　日前，针对新修的行政诉讼法的具体适用，最高院从立案、审理到执行，出台了20多条富有法治意涵的司法解释。其中，第21条是关于法院可认定政府“红头文件”是否合法的问题：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明”。这一表述昭示：法院在事实上取得了对政府“红头文件”的裁决权。“‘红头文件’天然合理”的传统理念被一举颠覆，或言之，政府“红头文件”亦不宜任性了。

　　我国目前的“红头文件”大致可分为两类：规定和规章，两者的区别主要体现在名称和发布形式上。“规章”一般是由国务院各部委行政长官签发的“办法”、“实施方案/细则”、“规则”等，此外的均可视为“规定”。作为抽象行政行为的载体，政府“红头文件”素来是政府具体行政行为的重要依据。一般而言，在尚没有“正式制度”即法律的情形下，政府“红头文件”在一定程度上也能起到调整社会关系的作用，但充其量仅是“非正式制度”。随着我国法治建设的进展，政府的行政行为也受到了一定程度的制约和规范。这主要体现在两个方面：一、按《行政诉讼法》，自然人（公民）或法人（企事业）对政府的具体行政行为所作出的处罚不满可向法院状告，俗称“民告官”；二、按《行政复议法》，自然人或法人在与“红头文件”中的规定发生争议时，可申请行政部门对其具体行政行为及其所依据的“红头文件”一并进行复议，或向法院提起诉讼——这两者彰显出法律赋予公民/法人的权利。

　　但反观现实生活，某些部委和地方政府“红头文件”任性的现象并不鲜见。诸如：有些地方用“红头文件”来规定机关干部的喝酒任务、统一更换彩铃、销售当地产品、添设收费项目等等。江西南昌市红谷滩新区政府竟然正式制定并下发《临街建筑物空调安装、窗帘设置、衣物晾晒规范管理实施方案》，按这一“红头文件”规定，所有临街建筑物外露窗帘色调要统一选用纯白色，所有晾晒物不得吊挂在阳台窗户外部。如此有违常识、有悖民意的“规范管理”自然引来怨声载道，连媒体也纷纷斥责。这一“红头文件”只得处于尴尬境地：强制实施，违悖民意，激化矛盾；被迫取消，有碍颜面，有损威信，结果“冷处理”——不了了之。

　　对于遏制各部委及地方政府“红头文件”的任性，中央政府还是甚为重视的，把它提上了议事日程。如2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》要求：“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”；国务院颁布的《规章制定程序条例》更是明确规定：“规章送审稿由法制机构负责统一审查”。上述两者都提及政府“红头文件”须由“法制机构”审查，问题的症结在于：一、指定不明确，是政府法制机构还是政府工作部门法制机构来审查？二、如何进行审查？无论是在实体上还是在程序上似都显得语焉不详。

　　现如今，最高院的司法解释一锤定音：政府“红头文件”的合法性由法院审查，彻底告别了以往“‘红头文件’治国”的套路，使得我国的依法治国实践又多了一个基础性环节。法治的要义无非是两点：约束政府权力，维护公民权利。“红头文件”不再任性，委实是与这两点极为契合的。