按照“多规合一”的统一要求，海岸线200米内不允许建设。图为亚龙湾海岸线。武威摄

　　一块逾7平方公里的地块，却藏着数十块相互“打架”的地——城乡规划中的建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

　　打架了，怎么办？只好部门之间协商着改。不同部门经常为规划协调，到底是什么性质的地，应该怎么处理，时间久了，谁都说不清。在澄迈县，海南老城经济开发区内生态软件园的这块地，以前一动就扯皮。

　　现在，部门之间不用再“撕”了。

　　2015年12月底，还是在澄迈，记者看到了“多规合一”版本的软件园二期总体规划图、控制性详细规划图，红、黄、橙、绿等颜色清晰地标示出各个区域、地块的用途，商业用地、工业用地以及水、电、路、气、光纤“五网”配套设施线路，一目了然。

　　“地块多大面积、基准地价多少、能做什么产业，规划框定得一清二楚，向社会公示后，各部门照着流程办就行。企业进来后只要选好地，签了承诺书，就可以开工了。”海南老城经济开发区管委会软件园协调办主任伍岳说。

　　改变来自海南成为全国唯一的省域“多规合一”试点省份。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

　　为此，海南省政府成立以省长刘赐贵为组长的领导小组，全力推动“多规合一”改革试点工作，17个省直部门全程参与。省级“多规合一”工作主要通过编制《海南省总体规划》，落实全省“一盘棋”理念，形成引领全省发展建设的一张蓝图。市、县“多规合一”工作同步推进，建立全省统一的空间规划体系，实现各项规划的有机衔接，最大限度地守住生态红线、发挥资源利用效率、提高行政审批效率。

　　在海南省委书记罗保铭看来，海南开展省域“多规合一”改革试点，既是党中央赋予海南的重要改革使命，也是国家全面深化改革全局中的具体组成部分。“多规合一”是一项系统工程，涉及多个部门和方方面面的协调配合，需要改革攻坚打破壁垒藩篱，“一张蓝图干到底”。

　　“一张蓝图”能解决“规划打架”吗？这张蓝图长啥样？多规怎么合？谁来合？如何保障“干到底”？

　　打架

　　多重规划之困

　　一个县竟有各类规划67个

　　“谁家乐意一出门就碰上污水处理厂呢？”这个难题困扰了澄迈县委书记杨思涛许久。

　　海南老城经济开发区美宁村在海边，离繁华的盈滨半岛很近。10年前，这里还是个荒岛。随着海南国际旅游岛建设和海口市政府整体向西迁移，与海口紧连、面朝大海的盈滨半岛，商业地产一下子火了起来。

　　地区开发了，却没有污水管道。海南老城经济开发区管委会环保局局长王尧说，那时，美宁周边十几个村子，连同一些商品房小区，生活污水都只能乱排或偷排进海。为了这个问题，居民急，澄迈县也着急。2011年就立了项，但3年多都动不了工，2015年方开工。为什么？

　　杨思涛说，最开始县里打算在地上建污水处理厂。可无论选在哪里，都有居民反对。

　　管网回到地下，打架就开始了。项目从城乡规划上没问题，可是要经过土地规划中的农田，还有二三十亩林地。国土部门说：“这里是林地，要林业部门先审批。”林业部门说：“我们没有林地指标，要找省里。”国土的事情解决了，与海洋部门又打上了架，“沿线的管道经过海洋保护用地”，又需要去海洋部门申请。

　　就这一个项目，但凡推进，都要经过县委、县政府协调，发改、国土、住建、林业、环保、海洋及所经过的村镇参与，一开会就要来十几个部门。

　　到底有多少规划？这些规划为什么会打架？

　　澄迈县摸了底。据不完全统计，“十二五”期间，全县共有各类规划67个。“澄迈的情况并非特殊案例。”业内人士介绍说，“规划太多太乱太杂的情况，在海南全省甚至全国都有，并不稀奇。”

　　海南省住房和城乡建设厅厅长丁式江告诉记者，编制《海南省总体规划》过程中，发现了造成“规划打架”的五类情况：基础数据不统一；各类规划在编制过程中使用的坐标系不一致；规划编制依据不统一，城乡规划依据城乡规划法编制，土地利用总体规划依据土地管理法编制，林业、环保各有依据；技术标准不统一；规划编制期限不统一，国民经济和社会发展总体规划期限是5年，土地利用总体规划的期限一般为15年，城市总体规划期限一般是20年。

　　即便坐标统一，各类规划还存在图斑重叠。海南省副省长、省“多规合一”办公室主任王路介绍，在海南，国土部门规划的耕地和林业部门规划的林地有1007平方公里的重叠区域，图斑约有52万块；城乡规划建设用地与规划保护林地重叠面积447平方公里，图斑7.4万块；城乡规划建设用地与基本农田重叠面积133平方公里，图斑2.6万块；耕地、林地、建设用地、生态保护红线之间重叠、矛盾图斑一共有127.9万块。

　　数据打架、图斑冲突，让多数规划沦为空文，有的规划则陷入了什么都涉及、什么都管不了的尴尬境地。“市县各自为政、空间布局散乱、生态本底侵蚀、项目审批迟滞。”海南省常务副省长毛超峰调研后总结了“规划打架”造成的重点问题。不仅如此，统筹布局、优化资源配置的问题也很难得到解决。

　　一个县到底有多少生态林地、多少公益林、多少基本农田、多长海岸线，各个部门的说法不一。全省的生态红线应该怎么划，也只能定个大概。近海资源应该怎么规划，各市县各行业，各有各的想法，各有各的算法。每个县各式各样的园区，信息产业园、健康产业园、养老产业园，东一点西一点，都做不大，但要起土地补贴来一点不含糊。

　　良好的生态环境是海南最强的优势和最大的本钱。对于海南而言，“全岛的生态环境是个整体，山海河林田，不能孤立保护，需要明确底数和科学计算承载力，统筹管理。针对开发建设要优化布局、集约利用。”王路说。

　　集约利用，统筹管理，海南从空间上需要“一张蓝图”。毛超峰将中央选择海南作为改革试点的原因总结为海南“有需要、有基础、有条件、有可能”。他认为，海南是全国唯一省直管县的体制，我国各类空间规划，包括陆海统筹、军民融合、林田协调，在海南均有体现，这些“先天”条件增大了海南“多规合一”成功的可能性。

　　突围

　　绘出“一张蓝图”

　　解决各类规划的重叠图斑127.9万块

　　2015年底，澄迈42个积累多年的“老项目”一起开动。杨思涛终于松了口气：“全省‘多规合一’，把我们打架的规划一次性解决了。”

　　全省“多规合一”要从2015年3月的全国两会说起。人大代表、政协委员、专家，纷纷提出从国际旅游岛发展和生态保护的任务出发，海南需要“一张蓝图”。6月5日，经中央同意，海南成为全国首个开展省域“多规合一”改革试点的省份。

　　按“一张蓝图”要求，打架的土地依照同一标准明确了属性，打架的林地和农地在合法合规的前提下被调出来给建设项目用。按照这个标准，万宁市副市长来庆强说，万宁56个拖延多时的打架项目也终于在2015年开了工。

　　2015年底，《海南省总体规划》出台。它包含了《海南省主体功能区划》《海南省生态保护红线规划》《海南省城镇体系规划》《海南省土地利用总体规划》《海南省林地保护利用规划》《海南省海洋功能区划》。多个规划合到一个“总规”里，通过空间置换等方式，共协调处理重叠图斑127.9万块，有效解决了耕地、林地、岩线的图斑重叠等问题，形成了完整的“一张蓝图”。

　　两个“拔房子”的故事由此展开。

　　第一个“拔房子”的故事，讲的是生态保护和建设如何平衡的事儿。

　　“我们终于把黎母山上的房子拔到山下了。”琼中黎族苗族自治县副县长冷毅说。

　　这是怎么回事？

　　如果说海南是“绿岛”，位于中部山区、茂林密布的琼中是“绿心”，黎母山就是“心尖子”。“心尖子”要保护，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃饭住房。按照原有土地利用规划，在黎母山林地中有些零散建设用地。

　　虽然是建设用地，可真要是搞建设，又要修路又要动土，用当地居民李政富的话说就是“山不成山样，罪过就大了”。这些建设用地只好闲着。

　　而一些游客本来想到黎母山旅游，但听说山上连个住的地方都没有，就打了退堂鼓。好好的风景，白白浪费了。这让琼中纠结了很久。

　　“多规合一”开始后，琼中瞅准机会，一面按照全省统一的坐标，将陆地面积55.7%的地区划为禁止和限制红线区，风景优美的黎母山百花岭都在其中；一面以省环保厅下发的生态红线为基准，将山上的建设用地指标统一调配给山下。“从此以后，除了必要基础设施，再也不会在山上动土了。”冷毅高兴地说。

　　另一个“拔房子”的故事，则告诉了我们“一张蓝图”在城市开发边界上的选择。

　　2016年元旦，位于三亚市崖州区的一块农田正在平整。这块地，经历了从田到楼，再从楼变田的过程。农田前身，是个名为金阳光温泉花园小区的违建楼盘。截至2014年底，三亚市各类违章建筑超400万平方米。河边、海边都疯“长”出不少楼。三亚市规划局副局长常成云开玩笑说，这么个“长”楼法，还要规划做什么，规划规划，真的成了墙上挂挂。

　　2015年4月，住建部将三亚确立为全国城市修补、生态修复试点城市。三亚“双修”和全省“多规合一”同步进行。立足“还海于民、还景于民、还绿于民”，一场阻止建筑野蛮生长、明确城市边界的大行动开始了。截至2015年底，三亚共拆除违章建筑7278栋，总面积达388.57万平方米，“金阳光”还楼于田，也给城市内外都留下了空间。

　　常成云这下高兴了：“这次全省上下一起行动，规划要当真了。”

　　在三亚“多规合一”中，确定三亚生态红线区用地面积约占全市陆域面积的44.7%。除将北部山体林地、水源地、近海自然资源等重要生态功能区划入生态红线区，还将位于城市内部的河流水系、山体林地、公园、湿地等一并划入生态红线区进行严格保护。简单地说，城市发展，要体现“显山”“露水”“见林”“透气”的原则。

　　“以省域为单位开展‘多规合一’改革工作，在全国是没有先例的。这既是中央交给海南的一项重大政治任务，也是海南作为全国最大经济特区和‘改革试验田’义不容辞的使命和担当。”刘赐贵说。

　　“多规合一”就是要“把海南当作一个整体来规划”，实现全省一盘棋，科学发展，绿色崛起。从2015年7月20日至12月1日，海南省组成6个检查组，在全省沿海12个市县，对环岛1823公里海岸线开展为期1个月的海岸带保护与开发专项检查和3个月的全面整改。全省海岸带200米范围纳入《海南省总体规划》生态保护红线进行严格管控。

　　园区规划不再摊大饼，变得集约高效。全省6个高新技术、信息产业、临空产业、工业园区规划用地，一共减少98.48平方公里，比原有规划土地面积减少逾四成。

　　截至2015年底，海南确定全省陆域生态红线面积11535平方公里，占全省陆地总面积的33.5%；近岸海域生态保护红线区域总面积2920平方公里，占近岸海域面积12.3%。同时划定了资源消耗上限和环境质量底线，提出全省耕地保有量、永久农田保有量、林地保有量、自然岸线保有率和全省空气质量水平，城市水体和近岸海域水质等管控目标。

　　“一张蓝图”要管15年，划定了生态红线、明确了城市边界、集约利用土地，让海南的发展方向更加清晰坚定。

　　改革

　　78张表变“一张表”

　　以规划代立项，减少审批环节，减少寻租

　　“多规合一”改革前，海南老城开发区易友投资管理中心人事部主任李琳每周都要抱着一大堆申报材料，跑好几趟澄迈县城。项目在开发区审批完了，还要到县里再转一圈。这种开发区和县里“两张皮”现象，让她叫苦不迭。

　　“以前，一个简简单单的企业入园注册，办下来总共要填78张表。”伍岳无奈地说。

　　如今，走进软件园的企业服务超市，将申报材料交给园区的代办员，只要交一份申报材料，工商、税务、公安等部门就会共享互认，最快3个半小时，企业就能办完设立手续。项目从申请到竣工验收需要的审批时间从425天缩减至37天，审批提速达80%以上。

　　“‘多规合一’有助于以规划代立项，减少审批环节，减少扯皮，减少寻租。”海南省发改委副主任朱华友认为。

　　在“多规合一”的基础上，老城经济开发区推行“两书一制度”，通过向社会公开“业主承诺”“设计方承诺”“施工方承诺”“监理承诺”等方式取代规划报建、施工许可阶段的审批事项。“2015年8月，我们和开发区管委会签了承诺书，就顺利开工了，用地规划许可证、建设工程规划许可证等都是开工后陆续办下来的。”海南信联食品有限公司越炜鹏说。

　　现在，老城经济开发区建立起了改革创新容错免责机制，对因推进审批制度改革创新而突破常规的单位和个人实行免责。只要投资项目符合入园项目准入清单，审批人员就可以大胆地批。

　　在三亚市副市长邓忠看来，“一张蓝图”为在一个平台上一揽子解决问题提供了可能。

　　三亚市将规划系统与审批系统对接，“多规合一”后的“一张蓝图”嵌入到全市审批一体化系统里。市政务中心主任侯振华说，现在已有41个审批部门、4个公共服务部门、5家中介部门根据“多规合一”的部署，入驻政务中心。行政审批的“万里长征线路图”被拆解，组装成了立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收“五个集装箱”，涉及的审批部门可以并联审批，审批意见汇总到“一张表”上。

　　借助“五个集装箱”“一张表”审批，三亚市生活垃圾焚烧发电厂的审批时限从原先串联审批的334个工作日，缩减至34个工作日。

　　“‘多规合一’后，从省到市县到基层只有一张图，哪里能动，哪里不能动，在大的板块上是清晰的。企业不用再像以前那样一个部门一个部门地去跑。”海南省发改委副主任王长仁认为，海南的“多规合一”改革就是要解决原来存在的规划衔接、协调不足导致项目落地难的问题。

　　2015年底，康迪车业海南公司通过极简审批，与海口高新区签约4天后就拿到用地红线图。高新区改革原则说来也简单，即规划阶段能做的，决不留到审批环节，比如高新区管委会统一编制园区的区域性环境影响评价、水土保持评估、雷电灾害风险评估等，以区域性评估取代单个项目评估，企业入园后无须再重复评估。

　　王路认为，改革走到了“放权”这一步，才真正进入深水区，“‘多规合一’后，有些行政审批权限抓着没用，抓不住了，必须取消或者下放。”

　　一方面，“多规合一”要突破行政壁垒和地方利益的藩篱，另一方面则是要统筹规划全省一盘棋，许多以前无法逾越的体制机制障碍，在新的体系下得到消解，呈现出多赢的局面。

　　2015年，博鳌机场、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、文昌至博鳌高速公路等4个省重点项目，先后在琼海开工，一时间，琼海的建设用地指标吃紧。

　　“过去市县只能内部占补平衡，没有建设用地指标了，就没办法了。‘多规合一’后，全省的建设用地底数清楚了，可以采取异地占补平衡的办法。琼海市占补平衡不了，就通过其他市县协调。”毛超峰说，全省一盘棋，让全省范围内的占补平衡成为可能，从而保障重点项目如期动工。

　　全省一盘棋，也让“飞地经济”成为可能。2015年11月，海南开始在省级园区实行“飞地经济”政策，鼓励受限于资源环境制约、规划或产业配套限制等的项目到其他省级园区落户建设，项目“飞出地”与“飞入地”共享税收，引导产业集群发展。

　　探索

　　怎么保证“干到底”

　　解决政府权力部门化、部门权力个人化

　　海南省绘制的“多规合一”蓝图法律效力有多大？“多规合一”改革，能否突破现行的城市规划管理方式？如何保障“一张蓝图”干到底？

　　中国城市规划设计研究院总规划师张兵认为，三亚的“双修”对上述问题进行了具体探索。现有的“一张蓝图”，既有对三亚总体生态格局的保护与管控，又有对山脉、海岸、水系廊道等各系列层面的中观梳理，还有对建筑、街道等景观的微观设计。

　　规划团队参与改造，保证蓝图不走样。将规划作为包含“设计、实施、推进、保障”在内的综合学科研究，打破过去只重设计、忽视操作的状况。三亚“双修”按10年期分阶段推进，专家不仅参与设计，也参与项目实施。

　　技术专家与行政单位对接。打破传统规划只管图、行政只管批、建设只管建的状况。创新对接模式，采取“行政统筹负责、技术协同对接”框架：组建联合领导小组并下设7个工作组，实施中，行政主管单位以项目牵头，技术专家深入协助指导，形成立体对接格局。

　　站在全省层面，“‘多规合一’改革要解决的核心问题是政府权力部门化、部门权力个人化。”毛超峰说。

　　毛超峰和王路都认为，现行的行政管理体制和各种规划编制的工作机制造成了部门利益分割的局面，由此带来行政管理上的深层次矛盾，靠精简审批流程的简单修改已无法解决，需要中央授权海南，在省域范围内对现行国家法律法规的一些条款可以有所突破，探索出一套新的规划、新的管理体系，“多规合一”改革才能释放出更大的活力。

　　蓝图的法律效力尚待确认，“多规合一”后的“一张蓝图”又是怎样操作的呢？

　　在海南基础地理信息中心，技术科科长熊小青向记者展示了他们用7个月时间搜集和梳理18.92万份规划数据后的成果——海南省“多规合一”信息数字化管理平台。

　　这些来自住建、国土等12个行业部门以及各市县的各类规划数据、图件图表、标准规范等资料，信息总量达6134G，相当于该中心一年半处理的数据量。

　　“各个规划所采用的坐标系不尽相同，多达七八种。我们的任务就是把这些五花八门坐标系下的规划统一转换到同一个坐标系下，将一张消除了规划矛盾的蓝图装载到一个审批平台上，以后项目用地审批有清晰明确的路线图，就像出门有百度地图指引一样。”熊小青说。这个平台衔接了省市两级审批系统，囊括了规划符合性检测、项目监管及执法等服务，一旦发现项目用地与规划不符，会向相应的主管部门发出执法的派单指令，“谁家的孩子谁抱走”。

　　丁式江认为，只有在一个统一协调的平台上才能干成事，“试想，以前一块林地要走多少程序才能变成建设用地，还要先补后占；以后，在一个数字平台上审批，大家协调一致了，审批效率自然就会提高。”

　　“作为生态省，海南要有森林覆盖率作为支撑，起码在守住生态底线这点上，各部门的思想是统一的。”海南省林业厅资源处处长包淼认为，当务之急是解决“一张蓝图”的执行由谁来监督、管理的问题。

　　此次编制全省总体规划，海南省改变了过去由政府职能部门主导编制规划的做法，成立了加快推进“多规合一”工作领导小组办公室，统筹协调“多规合一”改革。“多规办”的主要组成人员从省住建、国土、林业等11个厅局抽调，在不增加编制、不增加领导职数、不增加经费的前提下，创新内部管理机构。

　　罗保铭认为，尽管当前“多规合一”改革取得了阶段性成果，但绝不是完成时，而是现在进行时，需要继续解放思想，进一步探索和创新实践，将继续深化改革的重点落在总规的实施、约束、管理、监督、执法上，真正实现“一张蓝图干到底”。(本报记者 陈伟光 丁汀 黄晓慧)