2015年10月国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求建设海绵城市，统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，有利于修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展。通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。中央城市工作会议和全国住房和城乡建设会议均对海绵城市建设提出明确要求。面向“十三五”，发展城市“海绵经济”方兴未艾。按建成区20%径流系数达标的要求，理论计算和试点投入相结合，估算全国总投入在2.31万亿元（0.91-8.79万亿元），其中透水铺装、生物直流设施和排水管网改造等占总投资65%以上的规模。由此可见，“海绵经济”的现实体量较为可观，并且该经济的落地需求极为迫切。

　　气候变化和生态环境承载力下降造成的城市灾害，正深刻挑战城市的韧性。近年来，东南亚地区因城市洪涝，死亡人数超过千人。城市内涝和雨洪管理同样成为我国城市面临的重大安全隐患，2013年234个县级以上城市受淹（占全国城市总数的35.4%），较2011年激增了72%。2012年北京7?21和2013年7月陕西延安的特大暴雨，因灾死亡人数分别为79和42人，经济损失均超过百亿元。2013年，7个省（区）洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%。为应对包括气候变化在内的城市挑战，国际上提出以弹性城市为核心展开研究和区域性的规划设施建设，我国于同期提出了具有中国特色的海绵城市。

　　我国城市面临严峻的水安全风险，在做好城市排水的同时，必须转变城市水安全治理思路，顺应自然、运用自然并和谐推进城市开发，积极开展海绵城市规划建设。海绵城市在规划建设界属于全新概念，源于城市排水（雨水）防涝和雨洪利用等，又是城市水安全的中枢机制，目前从理论认识、把握、适应、运用和发展等方面还处于摸索阶段，结合自上至下的国家创建要求和自下自上的地方申报意愿。自2014年2月，住房城乡建设部城市建设司工作要点明确提出海绵城市工作任务以来，在北京、南京、广州、西安、石家庄、昆明、青岛、厦门、南宁、淮北、秦皇岛和许昌等城市先后提出创建海绵城市，而福建、安徽和海南等省份则提出要在全省推开试点工作。

　　实施海绵城市战略，是我国城市开发转型的有机组成，同时能有效降低城市水安全风险。创建海绵城市应在基于城市排水（雨水）规划的基础上，重视城市海绵体的构建，将排作为城市内涝的末位策略来考虑。顺应自然规律、借鉴自然机制，降低对城市机理的人为干预，是缓解包括城市内涝在内城市病的最可靠策略。我国超过200座城市正面临内涝风险，且每年经济损失超过3000亿元，开展海绵城市专项规划编制的能力建设迫在眉睫，从地方城市工作实际出发，综合考虑时间和申报要求，编制专项的主体内容在依托建城〔2013〕98号城市排水（雨水）防涝规划的基础上，应强化规划方法创新。可从七条路径切入到“海绵经济”的市场。

　　（一）科学识别城市内涝成因与开展风险区划

　　城市内涝成因复杂，在编制申报材料应重点突出本地特点。缓解城市排水难题，提高雨水综合利用程度，是海绵城市创建的核心主线。气候变化是城市出现内涝的主要诱因，因城市建设大规模改变地表径流是主因，排水能力多年建设不足或受影响是现状，违规开发在部分关键节点上制约城市人工排涝，而对雨水利用不足、缺乏生态化城市建设理念、规划和工程设施是关键。城市内涝和排水问题的成因主要包括：（1）气候变化造成降水不均和局部过强，同时城市局地条件不利于排水，从而导致突发性降雨强度和总量对传统排水设计和能力造成威胁；（2）城市开发，径流系数因人为显著增加，汇流速度快，低洼地带易积水；城市建成区自然渗水功能被破坏，城市排水主要靠人工设计的城市排水系统；（3）城市热岛水汽成雨，水汽在城市上方集中带来降水；（4）传统雨洪处理主要考虑排水，未考虑将雨水再利用；（5）绿地设计与排水矛盾，下雨时起不到缓解城市排洪压力的作用；（6）自然水系收纳雨水能力受损，破坏原有自然排水系统，内涝几率增加；（7）大坝阻拦的雨水难以汇入河流，把洪水拦在城市之外，但大坝也会蓄积城市降水，排不出去；（8）高标准设计大坝增加激流对坝体安全考验，洪水形成的激流危及大坝安全；（9）排水管网排水能力和覆盖密度与城市发展不适应，造成原有排水管道承载能力不足，极易造成城区大范围严重积水；（10）部分滨河城市排水管道长期承载能力不够，需要不断地为下游更换大排量的排水管；（11）河岸违规开发，将城市变成内凹地形，发生内涝，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水时间和内涝时间增加；（12）行洪道违规开发，人员伤亡隐患增加。

　　（二）合理估算可用雨水并逐步实施应用规划

　　根据我国各个省区市的2013（或2012）年人口数量、面积和平均年降水量，来估算各省、区、市的每年人均拥有的降水资源量。全国城市建成区总面积按照2010年4.05万平方公里计算，约有254.35亿雨水量（约为南水北调总量的56.8%）落在城市建成区，如果雨水利用率达到23.6%，将能够满足城市60亿水资源缺口；如果按照北京、南京等针对整个城乡的雨水利用率1%进行计算，节水总量在602.9亿立方米（超过南水北调工程调水总量），总体上远远满足城市缺口，1‰的利用率就能够与城市用水缺口相持平。如上计量是比较理想的方式，还因考虑城市降水地理时空分布不均匀、强度不均衡等特点。但从城市局地生态地质循环恢复，尤其是补充地下水漏斗来分析，强化雨水收集与生态利用是符合可持续理念的生态工程，是缓解城市内涝、恢复城市人工消纳雨水能力的关键。

　　（三）注重国内外经验借鉴建设微创LID系统

　　海绵城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代开始，在美国、加拿大、日本、德国等国家被先后提出，最早提倡雨水利用的是在中东等严重缺水国家。构建海绵城市，就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，尽可能减少对自然的干扰和损害，实现自然积存-渗透-净化。“海绵城市”的规划建设理念，是对传统雨水处置模式的创新，对于治理城市内涝有直接贡献。通过注重强化雨水对城市自然水系以及地下水的补充和涵养；合理增加雨水蓄存和循环利用，并铺设适度规模的排水管网将多余的雨水排走。通过低影响开发模式防治内涝，有效地减少进入排水管网的雨水总量、单位时间内的雨水径流量，减轻排水管网压力，减少扩建排水管网的巨额投资。同时，可以增加雨水下渗量，减少城市地面沉降现象，强化城市自然水系的循环，解决城市缺水难题、保障城市水安全。