三、我国城市更新发展现状与存在的主要问题

　　3.1 我国城市更新发展现状

　　（一）我国城市更新主要对象和目标

　　“城市更新”，即针对城市发展过程中结构和功能衰退以及随之带来的城市环境、生态、形象以及综合竞争力的下降，通过结构与功能调整、环境治理改善、设施建设、形象重塑等手段，使城市重新保持发展活力，实现持续健康发展，并提高综合竞争力的过程。我国现阶段城市更新类型主要是旧城、旧村、旧工业区和烂尾楼改造等。如全国范围内针对居住的棚户区改造，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，如按照安置标准按户均45平方米计算，将新建4.5亿平方米，约占全国新建建筑面积的4.5%）；全国范围内以资源型城市为主的工业遗产保护与改造；全国范围内中小型城市的城市升级三年年计划；部分城市提出的有机更新，以及广东省全面实施的“三旧改造”等。原广东省长黄华华在2010年全国回答记者提问时两次提到“珠三角无地可用”，在国土资源部的支持下，广东省于2008年启动了“三旧”改造。2012-2013年间西北、西南和长江中游等省份的多个城市提出并实施了“削山（峰）填谷”的造地运动，面积均在万亩以上，目前最高为陕西某市新区达到78.5平方公里（计划需要投资超过1000亿元），该市2012年GDP和地方财政收入分别为1271.02和139.26亿元，经初步估算，投资需要是当地GDP和地方财政收入的78.68%和7.18倍。

　　城市更新目前是老旧城区挖据建设用地潜力的主要规划推动力量。以广东省为例，累计到2011年，广东已完成“三旧”改造项目2443个，完成改造面积14万亩。改造项目平均容积率由0.66提高到1.5，建筑面积由改造前的6139.5万平方米增加到13981.4万平方米（提高了1.3倍）；节约用地6.1万亩（约46.67平方公里）。按此比例估算，广东省370多万亩“三旧”用地，改造后可节约土地超过100万亩（756.1平方公里），相当于该省10年规划新增建设用地规模的近40%。以深圳为例，该城市建设基本饱和，未利用土地仅为43.60平方公里，而“三旧”面积约为240平方公里，是未利用地的5.5倍。城市更新已作为核心内容列入深圳市第三次“土改”，被深圳市政府作为提升深圳经济、破解深圳土地资源困局的重要抓手。

　　城市更新目前是提升老旧城区经济发展和城镇化质量的主要引擎。以佛山为例，累计到2011年4月，佛山共启动“三旧”改造项目1160多个，新增建筑面积6800万平方米。自“三旧”改造启动以来，该市每平方公里建设用地产出GDP从2007年的2.84亿元提高到2010年的4.03亿元，增长了44.3%；吸引了44家世界500强企业投资84个项目，投资额约34.7亿美元，引进87家国内500强企业投资了149个项目。时任国土资源部部长徐绍史于2012年4月主持召开第10次部长办公会，提出要巩固和扩大“三旧”改造试点成果，研究广东省“三旧”改造试点成果总结提升相关事宜，提出要巩固和扩大“三旧”改造试点成果，适度扩大试点范围。

　　广东的城市更新经验表明，“三旧”改造推动了产业转型升级，促进了经济发展方式转变，有效带动了投资和消费增长，增强了经济发展动力；提升了城镇化发展质量，改善了城乡面貌，探索了城市生态环境改善路径；促进了节约集约用地，增强了科学发展的用地保障能力，完善了市场体系和交易方式，促进了集体建设用地的充分利用。

　　不仅广东省在推进城市更新工作，北京、上海、天津、武汉、苏州等地均在推动。以浙江温州为例，该市于2013年开始规模化推进城市更新工作，规划全面改造和综合整治约85平方公里的建设用地（其中，全面改造规模占56.5%），再造两个新温州。

　　（二）我国城市更新类型和规划技术

　　城市更新主要包括两方面的内容：一方面是对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造；另一方面是对各种环境（如生态、空间、文化、视觉和游憩等）的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势和情感依恋等软环境的延续与更新。在我国，城市更新主要有三种方式，重建或再开发（redevelopment）、综合整治和功能改变。理论上，可将更新的方式分为三类，但在实际操作中应视当地的具体情况，将多种方式相结合。随着城市化进程中原农村社区力量的崛起,城市规划开始关注和吸纳社区诉求，其中城市更新驱动型成为五种实践模式之一。我国目前关于城市更新的规划技术相对欠缺。

　　（三）我国城市更新综合研究与实践

　　自2006年底开始，由媒体联合房地产网络首先将城市更新作为学术研讨的议题专门提出（表3）。结合我国城市产业结构调整、高速城镇化和旧城基础设施、公共服务配套无法与发展阶段相匹配，将国外关于城市更新的讨论引入到国内。根据时间脉络，研究与实践探讨主要集中在从开发商的角度探讨城市更新可复制的模式、城市更新的高新技术、城市更新中的突出问题、城市更新与创意产业的协同发展、城市更新中社区单元的发展保持、历史文化名城保护开发、城市/建筑文化保护与传承、城市工业的遗产化更新、城市更新立法等。于今初步研究了国内外城市更新的理论进展和案例，对健全中国城市更新体系具有参考价值。2010年昆明城市更新与综合体发展论坛突出强调了国际先进经验的借鉴价值，并剖析了新加坡在城市更新方面的经验：1、历史文化与现代文明融合，传承创新，保护特色可续发展；2、自然景观与城市景观完美结合，配套完善生活便利。表明，城市更新要与历史文化华、传统文化、现代文明相融合。

　　城市更新不仅是城市局部地区物质、经济和社会形态的更新，更是关乎城市未来可持续发展的重要手段和关键举措。在最近的聚焦城镇化——城市更新学术研讨会上，认为“城市更新”是我国未来城市转型的重点领域，未来将进入规模化、快速化阶段。在城市更新的政策实践方面，2009年12月深圳颁布我国首例《深圳经济特区城市更新条例》和《深圳市城市更新办法》深圳市人民政府令 第211号（2009.10），该政策体系对深圳市综合整治、功能改变、拆除重建在内的城市更新活动予以立法规范。浙江省义乌市也在探讨城市社区更新改造的实施办法。

　　3.2 我国城市更新存在的主要问题与初步剖析

　　（一）主要问题的概述

　　城市更新进程中，要重视防范“三旧”改造政策创新的潜在风险，进一步加强监管。与此同时，李道增在国内率先引入“城市更新”的观点。他认为中国近20年来在旧城改造方面所积累的教训，告诫政府规划部门，在城市更新工作中，切忌面子工程、驱贫引富和城市文脉断裂。《深圳市城市更新办法》颁布后，深圳各种形式的暴力强拆、逼迁依然不断，各种城市更新的乱象层出不穷，旧住宅区的城市更新陷入僵局、部分城市更新项目被开发商占而不拆、拆而不建的现象依然发生、城市更新又可能沦为少数当权者权利寻租、中饱私囊的盛宴等等不一而足。中国台湾都市更新研究发展基金会执行长丁致指出，台湾对城市更新立法完善，操作有法可依，以中国深圳为例，建议在城市更新中进一步规范行政权力，简化审批环节，提高审批效率，完善立法，各个环节有法可依，并对政府角色定位、权利边界进行更加清晰的约定。

　　（二）问题的初步剖析

　　城市文化遗产保护和经济发展协调性欠佳 经济建设、城市更新与文物保护之间的矛盾依然存在,对遗迹、遗物本体的破坏事件时有发生,遗存保存的历史环境和整体风貌持续恶化。城市更新与城市历史文化遗产密切联系，针对的均是已建成的城市区域。在城市更新中，应当妥善处理好保护与更新的关系。它们的目标应当是共同塑造一个富有特色的城市形象，通过改善城市的生活品质，去实现适应并促进城市持续发展的目标。当前城市更新过程中普遍存在简单化清除的现象,居民需求和城市历史文脉的延续之间存在明显的矛盾,遗产保护在城市更新中受到很大的负面影响。英国和台湾城市更新中遗产保护经验为我国发展遗产保护引导型的城市更新提供有效适用的参考和借鉴。

　　规划策略方法、技术和最佳案例相对有限 刘浩于2012年基于深圳旧工业的实践，对城市更新的规划方法与对策开展系统性的研究，在国内尚属首次。该研究指出旧工业地段更新规划编制正处于不断探索与完善阶段,已逐步建立起以产业研究为指导、修建性详细规划为蓝本的规划技术方法。但在实践过程中,仍出现了较多问题,主要体现在与不断提高的城市发展要求、市场化的更新实施环境、更为综合的更新需求的不适应，提出旧工业地段更新规划应改变蓝图式的规划编制方式,形成由更新条件识别、更新目标建构、更新过程导控三个环节内容组成的规划编制对策。少量文献也开始探索适应我国城市更新需要的历史建筑的改造模式和技术手段。

　　戴荣里指出，规划者承载的不是一代人的责任。如果说今天的拆迁有相当一部分源自于历史上规范或者不规范的城市规划，未来城市的大量拆迁可能就是今天我们盲目规划的结果。城市是不同时期规划的沉淀，一个城市的拆迁问题大多是因为不同时期的建筑遗留和现实发展产生了矛盾。早期规划好的城市，在发展过程中拆迁量少；在大肆拆迁的地区，要么是城市领导者的一意孤行，要么是历史留下的欠账太多。随着城市经济的快速发展，城市规划的千篇一律日渐呈现出来。这突出地体现在城市的混凝土森林化，在城市发展的设计上，追求大面积的广场，讲究高大洋的建筑规模，在城市的一些标志性建筑的设计上，更是追求新奇，一系列怪异的建筑如雨后春笋一样在各大城市蔓延。

　　资金缺口要求投融资机制、政策实现创新 目前,我国城市建设资金短缺已成普遍现象，并且还需要预防地方债务风险。在三旧改造方面，2013年8月，广州国土局指出，到2015年，广州市要实施1.38亿m2的“三旧”改造，改造资金达2900.57亿元，“三旧”改造重点区域，涉及12个区（县级市）的54个镇（街），改造规模为9810公顷（约98平方公里），改造面积接近1亿m2，平均每个街道要投资53.7亿元。由此可见，广州城市更面临巨大的资金压力。截至2012年底，我国地方政府债务15.9 万亿元，低于早前市场接近20万亿元的预期。全国各级政府债务共计27.8万亿元，政府整体债务与当年GDP的比例为53.6%，低于大多数国家的水平，尽管低于国际惯用60%的警戒线，但需要防范继续上升的风险。地方债务扩张较快，局部地区债务不可持续的风险较高。2013年12月，中央经济会议提出2014年的六大任务，防控地方政府性债务风险则首次被专门列为一个任务，排名第三。提出要要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。

　　在工业遗产方面，根据首钢向国家发改委提交的工业遗产保护规划，为保护首钢工业遗存，规划建设首钢博物馆等功能性文化设施。遗产保护与开发利用主要包括主厂区强制保留设备设施维护保养项目、首钢博物馆项目、主厂区北区厂房建构筑物（筒仓、料仓、三高炉等）改造再利用项目、主厂区南区厂房建构筑物改造再利用项目、二通厂工业旧厂房改造项目等5项，预计总投资74.5亿元，建筑总面积按50万平米计算，仅建筑成本就达到1.49万/m2。

　　因此，要创新土地整治激励机制，将探索完善“三旧”改造激励机制，推动和深化以“三旧”改造专项规划实施、土地公开市场建设和土地交易程序规范、土地产权制度、利益共享机制等为主要内容的政策，有效调动各方实施改造的积极性，吸引社会力量支持和参与改造。

　　设置城市发展基金是80年代英国政府为了抑制城市衰退,更新城市而采取的重要投融资措施。根据英国的投融资经验1980年代以前，英国的城市更新改造资金主要以成似乎财政拨款补贴为主。此后，英国保守党认为需要强调私人公司在城市建设中的贡献。1982年，配合城市开发行动，设立了“城市开发基金（UDG）”，将营业部门投资转移到城市建设领域，基金中地方政府投资仅占25%。后来，该基金被城市重建基金、城市基金、英国合作团体区域基金所取代。此外，还有很多针对专门领域的更新和重大项目的重建成立的专门基金，如煤田地区基金、废弃地基金、曼彻斯特城市中心重建基金等，这些基金直接支付给私营开发商以支持商业地产和住房的开发。

　　3.3 中国城市更新面临的主要契机

　　（一）顶层政策设计力促城市更新提速

　　新一届政府成立以来，特别是自2013年下半年开始，中国政府在深化推进城镇化方面密集发布了若干重大政策、召开了对中国面向2020宏观发展密切相关的多个会议（详见表5）。这些政策集中反映了本届政府今后一段时间执政的主要方向、原则、目标和任务安排。通过分析与城市更新相关的主要内容，可见我国正在从顶层政策设计层面着力促进城市更新的稳步推进。

　　（二）促进城市产业结构转型发展升级

　　“创意产业”概念源自英国，被定义为“源自个人创意、技巧及才华，通过知识产权的开发和运用，形成具有创造财富和就业潜力的新行业”[20]。城市更新和创意产业共同催生了城市的新形态——创意城市，创意城市是城市三产高度发达的一种城市形态模式，土地规模效益较高，而对城市物质资源要求不高，是城市发展的有效模式之一。通过城市更新带动了创意产业的孵化和快速发展。

　　在我国，创意产业在城市更新中所起的积极作用主要表现为四点：一是继承工业遗产，延续城市文脉；二是促进产业升级，提高城市竞争力；三是促进社会就业，维护社会稳定；四是未来城市发展的新趋势，就是从经营城市走向创意城市。

　　上海张江文化科技创意产业基地和北京798工厂向创意产业发展，是我国既有城区和工业遗产升级改造的成功案例。现代城市更新已不再仅限于物质环境改善的单一方面，而是从城市系统的各个主要方面改善城市的整体功能。

　　（三）国际城市合作提升城市更新质量

　　在北京、天津和上海等大城市，地方政府正积极开展旧城保护与城市更新（改造）的国际合作，为城市获得可持续发展能力而努力，其中，一些城市在旧城保护与城市更新（改造）的具体项目中实现了经济技术平衡；更多的城市与城区的领导者们，致力于寻求城市发展的出路和卖点。但是，在中国城市发展过程中，旧城保护与城市更新（改造）的成功案例相对有限，中国的城市领导需要获取城市发展的最新政策信息，需要借鉴先进国家的实际经验，需要了解国内旧城保护与城市更新（改造）案例，从而为旧城保护与城市更新（改造）形成更加科学合理的理念与思路。

　　（四）中德政府间合作为更新创造条件

　　2007年，住房和城乡建设部与德国技术合作公司共同发起并执行中德城市可持续发展项目（Sustainable Urban Development Programme）。项目主要致力于支持中小城市综合城市更新项目实施（城市点子工厂）并支持相关的政策创新（政策咨询）。项目包括三个组成部分：一是城市点子工厂，应用和制度化城市可持续更新措施的创新方案，并进行城市试点；二是城市可持续发展政策咨询，改善城市可持续更新的制度框架；三是推广和能力建设，通过国内网络和培训机构，推广可持续城市开发方法和综合城市更新措施创新解决方案的优秀做法，提高城市可持续发展能力。该项目为中国城市更新创造了条件，为当前的城市更新提供了一定的基础条件，但该项目对规划技术方法、投融资方面的研究尚属起步阶段，因此，深化如上方面的研究是中国城市更新事业目前亟待明晰的关键。

　　四、结语

　　近年来,城市更新（复兴）已经成为了欧美城市规划界使用频率最高的词汇之一。城市更新主要是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。在欧美各国，城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造，随后扩展至对城市其他功能地区的改造，并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区，借鉴国际先进经验是我国城市实现高效发展的捷径之一。

　　（作者徐振强为中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员、博士）