以业控人、以房管人、以证管人，综合运用经济、法律、行政等手段调控人口规模

　　2020年，2300万，这是北京根据水资源等数据测算出来的人口“天花板”。而按照过去十余年的人口增长速度，不足三年，这一“天花板”就将被“顶破”。

　　人口的持续快速增长，不断挑战着城市的资源环境承载力，使本应在较长时间段内解决的社会矛盾，被集中甚至放大。人口调控，成为“十三五”期间北京面临的最严峻挑战，是解决教育、就业、医疗、住房等一系列资源配置问题的关键抓手。

　　根据首都功能定位，《京津冀协同发展规划纲要》为北京人口规模设定了刚性“天花板”：到2020年，常住人口控制在2300万人以内，城六区人口在2014年基础上下降15%。这被很多人视为最严人口调整目标。

　　与此同时，北京积分落户政策于2015年12月初出台，“最严”户籍制度实现突破，为流动人口落户首都打开了新的闸口。

　　如何在严控人口规模与户籍制度有序开放之间寻求平衡？如何化解当前人口资源环境矛盾？如何实现未来北京人口空间和城市发展的合理布局？

　　2015年11月24～25日召开的北京市委十一届八次全会，审议通过了《关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》指出，北京自身发展中面临着一些突出矛盾和困难，特别是人口资源环境矛盾突出，出现了人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境污染等“大城市病”。

　　针对这些问题，《建议》进行了全面战略部署，核心是以疏解非首都功能、调整经济结构为牵引，总结推广以业控人、以房管人、以证管人的成功经验，综合运用经济、法律、行政等手段调控人口规模。

　　——疏解非首都功能，从源头上“以业控人”。

　　北京市常务副市长李士祥介绍，北京71%的产业活动单位和71.8%的从业人员，都集中在中心城区。仅在西城区，就存有小烟酒、小五金等“七小业态”6700余种，商品交易市场主体90家左右，经营商户近2万户。

　　《建议》将控制中心城人口过快增长作为人口调控工作的重点，以非首都功能疏解，推动中心城人口向新城、小城镇和周边地区疏解。抓住“以业控人”的源头，严格执行、不断完善新增产业禁止限制目录，坚决退出一般性产业特别是高消耗产业，引导和推动区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业整体迁出，推动部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能向京外发展，有序疏解部分行政性、事业性服务机构。

　　同时，深入开展环境综合整治，建立违法建设责任追究制度，制定中心城区商业门店、餐馆经营的标准和规范，依法治理“开墙打洞”和店外摆摊经营，严格控制低端业态无序聚人。

　　——统筹区域协调发展，为人口疏解创造承接空间。

　　《建议》明确，集中力量在通州建设市行政副中心。“确保到2017年市属行政事业单位整体或部分迁入取得实质性进展，带动其他行政事业单位及公共服务功能转移”。

　　同时，“十三五”期间，北京将加快建设功能差异的新城，将新城作为未来城市发展的方向，科学配置生产、生活、生态空间，实现“区区通轨道、每区有高校”。促进城乡一体化发展，加快城乡结合部地区改造，以大兴农业集体经营性建设用地改革试点、房山和通州国家新型城镇化综合试点、平谷国家中小城市综合改革试点为契机，建设一批功能性特色小城镇和“北京美丽乡村”，促进人口调减、用地集约、产业升级、环境改善、农民增收。

　　利用京津冀协同发展的契机，北京以共建产业园区、探索公共资源共享、加强管道交通建设等形式，与周边省市展开密切合作，加快环北京经济带建设，从而促进人口向周边城镇外移。

　　——户籍政策有序放开，与人口转移机制同时进行。

　　暨南大学管理学院教授胡刚认为，现阶段中国城镇化发展过程中，地域差异仍然很大。作为资源集中的特大城市，北京仍将持续吸引人口聚集。在这种情况下，人口调控与户籍政策的有序放开应同时推进，不能偏废。

　　确保人口规模不突破“天花板”的同时，《建议》明确要求实施居住证制度，稳妥推进在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。一方面，利用积分落户政策积极落实对流动人口的“同城待遇”；另一方面，配合居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，防止积分落户申请者“千军万马过独木桥”。

　　此外，北京也将完善促进人口转移机制，研究户随人走的迁出政策和鼓励户籍外迁政策。

　　“目前，一线大城市如果完全放开落户，资源与管理还难以承受。因此，优化区域经济规划与布局，减少地区间的社会经济发展落差，是‘大城市病’以及推动公民平等自由迁徙的根本解决之道。”胡刚说。

　　（文/《瞭望》新闻周刊记者梁天韵 乌梦达）