原标题：教育规划纲要实施5周年特刊

　　政策打出组合拳，蹚进改革深水区——

　　从“基本”到“全面”的背后

　　·“巩固提高九年义务教育水平”稳中有升

　　·“推进义务教育均衡发展”成效明显

　　·“推进学校标准化建设”成效显著，学校办学条件大幅改善

　　■本报首席记者 高靓 11月26日发自北京

　　2011年，浙江省嘉善县的27所农村学校迎来大批骨干教师，教师流动的改革试点在这里先行先试；

　　2012年，湖南省洞口县醪田乡中心小学600多名师生，告别了陈旧破败的山顶校舍，整体迁入新校园；

　　2013年，父母在广州打工的张明不需要再为中考奔波千里，随迁子女异地升学逐步推进；

　　2014年，北京学生李彤和全国学生一起，有了电子学籍，从此一人一号，保证教育公平不留死角；

　　2015年，因为当地实行义务教育“零择校”，孩子顺利入学，山东省济南市天和园小区学生家长王女士说自己“做梦都会笑醒”……

　　教育规划纲要实施五年来，义务教育的变化让人摸得着、看得见，而它的背后是从中央到地方、从政府到学校的合力推进、攻坚克难。

　　明确责任完善政策

　　时间的指针回拨五年，带着热度的教育规划纲要出台伊始，一道难题摆在义务教育工作者的面前——全国义务教育阶段学校25.4万所，在校生1.38亿，在各级教育中人数最多、规模最大。义务教育是教育工作的重中之重，也是基本公共教育服务的主要内容。如何下好这盘大棋，几乎关系到每一个家庭。

　　教育部以与各省份签署义务教育均衡发展备忘录的形式破题。“明确了政府的责任，就使推进九年义务教育均衡发展成为可操作、可检测的具体行动。”国家教育咨询委员、国家总督学顾问陶西平解释说。

　　从2011年开始，教育部和各省、自治区、直辖市先后签订了实现义务教育均衡发展的目标责任书，规定了不同地区实现义务教育基本均衡发展的具体标准和实现目标的期限，明确时间表、路线图和责任书，省部协同推进均衡发展。

　　均衡与否，谁说了算？接下来的工作，就是打造一把标尺。2013年，国家教育督导委员会启动义务教育均衡发展评估认定工作，并建立了复查监测机制，对已通过国家评估认定的地区进行监测和复查。

　　“义务教育学校办学基本标准达标情况”、“义务教育校际间均衡状况”、“县级人民政府推进义务教育均衡发展工作情况”、“公众对本县义务教育均衡发展的满意度”，均衡督导这四个标准，就像一位参加过督导的专家所说，“引导办学者将目光从办好一两所优势学校，转向缩小校际差距；从少数利益群体的满意，转向广大群众的满意”。

　　此后，国务院、教育部先后印发了深入推进均衡发展、规范学校布局调整、做好免试就近入学、加强农村留守儿童教育关爱、《中小学生守则（2015年修订）》、加强中小学劳动教育、加强家庭教育等一系列政策文件，不断完善政策体系，让义务教育均衡发展之路更加畅通。

　　标本兼治攻坚克难

　　义务教育从基本普及到全面普及，从关注数量到注重质量，行至今天，没有哪一步不是在“深水”中“蹚行”。深化改革，需要不破不立的勇气，也需要四两拨千斤的智慧。

　　2010年10月，中央决定将教育规划纲要的主要内容分解为425个国家级教育体制改革试点项目，其中义务教育均衡发展专项试点项目就有38个。地方和学校参与试点，“先行先试、鼓励首创、由点及面、逐步推开”，各地的积极性逐步被调动起来。

　　安徽省从关键环节入手，首要解决生源均衡问题。在严格执行义务教育“划片、就近”入学的基础上，严格控制中小学择校行为，禁止义务教育学校跨行政区域招生，同一行政区域内的择校生比例控制在5%以内，并逐年降低。省、市级示范高中招生指标70%分解到初中学校。

　　湖北省把均衡配备教师资源，特别是加强和改善农村教师队伍建设，作为推进改革试点的核心任务和关键领域，建立健全农村中小学教师补充机制，构建比较完善的农村教师培训体系，建立健全城乡教师交流机制，建立教者从优的条件保障机制，建立中小学教师专业素质和职业规范评价制度。

　　四川省在绵竹、汶川等8个县（市、区）试点“推进县域内义务教育均衡发展”。8个县（市、区）根据自身特点进行探索。例如，绵竹市就借力灾后重建，确定“城乡一体，倾向薄弱”的规划思路，利用总金额19亿余元的76个教育重建项目资金，实现了城乡教育硬件均衡配置。

　　破解教育热点难点，地方自主的试点项目固然可以以点带面，但有时也需要壮士断腕的决心和强力。

　　就近入学是个老大难问题，面对纷杂的择校乱象，教育部2014年出台的就近入学新政专挑“硬柿子”捏，点名19个重点大城市。随后，济南市以“无缝隙覆盖”的原则划分学区，对全市49个新建、插建小区安排了相应学区；沈阳市延续此前社区生源摸底的工作方式，在招生阶段对片区生源摸底，确保按照划片就近入学；北京市出台“史上最严禁令”，堵上了以钱、分、权择校的通道，比例严格压缩的特长入学方式成为除派位之外的唯一合法录取方式。

　　治理教育，当学习大禹，重在疏通。颁布义务教育学校管理标准，建立全国中小学生学籍信息管理系统，使学校管理有法可依、有章可循，使学籍流向公开透明，就近入学在分配终端上保证教育公平不留一处暗角，全面接受社会检阅。

　　义务教育的重点难点还有弱势群体。五年来，贫困家庭学生教育资助、随迁子女义务教育、留守儿童教育关爱、残疾儿童就学等工作不断完善，确保特殊群体平等受教育权利得到有效保障。目前，全国义务教育阶段的随迁子女约有1200万人，逾八成在公办学校就读。由政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系正在形成。全国已建立留守儿童指导服务阵地37000多个，开展品牌活动4000多项。

　　5年来，义务教育均衡发展迈出了有力的步伐，经过社会各界的积极努力，缩小了地区差距、城乡差距、校际差距、群体差距，实现了跨越式发展。陶西平说：“未来5年是我国实现建设全面小康社会的关键性目标的5年，义务教育均衡发展还面临新的挑战。但在教育规划纲要的指引下，在总结前5年经验的基础上，通过进一步深化教育综合改革，一定会在推进义务教育均衡发展的道路上迈出更加坚实的步伐，取得更加丰硕的成果。”

　　提供切实可靠保障

　　投入保障是义务教育发展和教育优先发展战略地位切实巩固的基本条件。2012年，教育规划纲要确定的国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标如期实现，为义务教育的发展注入一剂强心针。

　　中国教育最薄弱的环节在农村，一向缺钱、缺人、缺资源。因此，教育规划纲要的着力点首先放在了农村教育，各级各类政府花费精力最多的是农村教育，出台政策最多的是农村教育，投入最多的也是农村教育。

　　五年来，国家不断完善农村义务教育经费保障机制，生均经费逐步提高，实施了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件等一系列重大项目，大力推进学校标准化建设，大幅改善中西部贫困地区学校条件。

　　2014年初举行的全国教育工作会议，将“改革资源配置方式，大力促进教育公平”作为年度工作重点之一，强调最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜。在随后出台的《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》中，提出5年投入1750亿元用于改善贫困地区薄弱校办学条件。

　　此外，国家实施农村义务教育学生营养改善计划，在集中连片特殊困难地区的680个县，中央财政给每生每天3元补贴，2600万孩子吃得更有营养；中央实施农村寄宿制学校建设工程，解决寄宿制学校住宿、食堂、饮水、厕所等一系列难题；中央和地方政府建立校车制度，拨出巨额资金，购置校车，为孩子们建起安全的“绿色通道”，越来越多的孩子坐进“特权”车、放心车……在很多地方，农村最好、最安全的建筑是学校，已经成为现实。

　　学校建好了，设备齐全了，但是师资问题依然是提高教育质量的拦路石。建立城乡校长教师轮岗交流机制，优化农村教师队伍配置，刻不容缓。

　　为了让农村孩子拥有好教师，师范生免费教育政策从6所教育部直属师范大学扩展到16个省的师范院校。“特岗计划”吸引着越来越多的高校毕业生到农村任教。“中小学教师国家级培训计划”培养的教育领军人物中，95%是农村中小学教师。

　　从去年开始，不少地方开始了师资配置的“大动作”。河北省县域内义务教育学校校长在同一学校任满两届将实行异校或异职交流，城区学校教师到农村学校支教；安徽试水教师“无校籍管理”，教师将不再仅属于某一所学校，而是区域共享资源……支撑这些大动作的，是国家一系列关于教师的新政：印发城乡统一的中小学教职工编制标准；印发关于推进县（区）域内义务教育学校校长、教师交流的若干意见，实施名师名校长交流特聘岗计划，推进义务教育学校教师校长资源均衡配置；继续实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划；推进实施农村校长助力工程……有了政策保证，教师流动起来更加顺畅，不再有后顾之忧。

　　【专家观点】

　　跨上义务教育均衡发展的新高度

　　■陶西平

　　教育规划纲要颁行5年来，我国义务教育取得了令世人瞩目的成就。实现了一个跨越，缩小了四个差距，缓解了两个热点，积累了五条经验。

　　一、实现了一个跨越

　　实现了从基本普及九年义务教育到实现全面普及九年义务教育的跨越。在上个世纪末，我国大多数地区均已通过国家的“两基”达标验收，而在2011年，全国所有地区都已通过“两基”达标验收，从而在全国范围内全面普及了九年义务教育。这是一项伟大的历史性成就。

　　二、缩小了四个差距

　　一是地区差距在缩小。国家加大财政投入向中西部倾斜力度，实施中西部农村初中校舍改造等系列工程；同时全面提高了和民族地区教育水平。二是城乡差距在缩小。国家大力发展农村教育、实施农村义务教育薄弱学校改造计划和乡村教育支持计划，农村学生的营养改善计划，面向贫困地区定向招生计划，进一步缩小了城乡差距。三是校际差距在缩小。在全面推进义务教育均衡发展的进程中，充分发挥优质教育资源的辐射作用，努力提高薄弱学校的办学水平。四是群体差距在缩小。对贫困家庭子女，国家健全家庭经济困难学生资助体系，实现从学前教育到研究生教育的全面覆盖；对残疾儿童，实行“特教特办”，特殊教育体系基本完善，残疾人受教育机会显著增加。对进城务工人员的随迁子女，推动各地将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围。对农村留守儿童，关爱服务体系已初步建立。

　　三、缓解了两个热点

　　部分城市地区的择校过热得到缓解，小学生学习负担过重得到缓解。

　　四、积累了五条经验

　　不断深化教育综合改革是教育事业改革与发展的根本保证。

　　一是要有明确的阶段性目标。教育规划纲要提出，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育的目标，明确的目标统一了认识、统一了行动的方向。二是要落实相应的责任。教育部和各省、自治区、直辖市先后签订了实现义务教育均衡发展的目标责任书，规定了不同地区实现义务教育基本均衡发展的具体标准和实现目标的期限。明确了政府的责任，这就使推进九年义务教育均衡发展成为可操作、可检测的具体行动。

　　三是要提供切实的可靠保障。投入保障是义务教育发展和教育优先发展战略地位切实巩固的基本条件。2012年如期实现教育规划纲要确定的国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标，教育经费“三个增长”在绝大多数省份得到落实，教育生均拨款制度不断健全。义务教育生均公用经费基本定额不断提高，并通过资助确保学生不因家庭经济困难而失学。四是要问题引领，实行必要的政策倾斜和政策干预突破难点。贫困地区和贫困人群的义务教育问题，部分边远地区和民族地区义务教育阶段的辍学问题，部分农村地区为贯彻就近入学原则产生的小规模学校和教学点的建设问题，部分城市地区的“择校”和由此产生的大班额问题等，是长期以来困扰义务教育发展的问题。政府在贯彻教育规划纲要过程中，坚持问题引领，加大必要的政策倾斜力度和政策干预力度，从而使得这些问题有的得到较好解决，有的得到有效缓解。义务教育是政府的责任，群众认同的正确的政策倾斜和干预是落实政府责任的重要途径。五是要加强监督和检查。5年来，我国坚持依法治教，教育督导制度进一步完善，监督问责不断强化，教育治理水平迈上了新台阶。组织了义务教育县域内实现基本均衡发展的国家认定，开展了农村义务教育学校办学条件、教育信息化、冬季取暖等30余次专项督导，对推动义务教育均衡发展发挥了重要作用。（作者系国家教育咨询委员、中国民办教育协会名誉会长、国家总督学顾问）

　　难啃的“骨头”还需细细“嚼”

　　■本报记者 刘博智 柴葳 11月26日发自北京

　　“难啃的硬骨头大部分都在基础教育领域。”在今天的发布会上，教育部新闻发言人续梅坦言。

　　在国家教育咨询委员、国家总督学顾问陶西平看来，有些问题长期以来困扰义务教育，有时显得异常紧迫。义务教育阶段“痛点”逐个破解，需要加大必要的政策倾斜力度和政策干预力度。陶西平说：“义务教育是政府的责任，群众认同的正确的政策倾斜和干预是落实政府责任的重要途径。”

　　在调研评估的过程中，义务教育第三方评估总负责人、西南大学基础教育研究中心主任宋乃庆发现，经费投入的“中部塌陷”现象不容忽视。

　　他发现，2013年中部小学生生均预算内事业经费比东部低2398元，甚至比西部还低1408元，而且根据这几年的数据，这种差距正在越拉越大。宋乃庆说：“中央投入和地方投入西部的比例是8∶2，中部比例只有6∶4，我建议采取7∶3或7.5∶2.5，同时尝试逐步在中西部地区分省实施差别化的投入政策。”

　　城市学校“校内减负、校外增负”的现象这几年依旧明显。宋乃庆建议，各级政府应科学改革中考评价录取制度，将初中毕业考试和高中录取权下放至区县，将高中录取指标下放到学校；努力探索德智体美劳全面评价学生发展的综合素质评价和录取办法，积极为整个初中学生“减负”。研发中小学学业负担测评模型，建立“督政—督学—监测”一体化的新型督导机制。

　　近年来，课外辅导机构也“改头换面”，流行起“点对点”模式的上门课业辅导，这使得监管更加困难。对此，宋乃庆建议，教育部门应联合工商、安监、公安等部门加强校外教育辅导机构的审批和管理。鼓励和提倡更多培训机构加入《中小学生校外培训机构自律公约》。教育部基础教育一司司长王定华表示，教育部明确规定，公办学校教师不得到校外辅导学校任职，在校外辅导机构获得的各种证书在入学时没有效果，今后将联合多部门对课外辅导进行规范管理。

　　进城务工人员随迁子女平等接受义务教育问题是这次评估组关注的重要问题，在发布会上，也是记者们的兴奋点。王定华介绍，将来一段时间，实施混合编班和统一管理，促进随迁子女融入学校和社区。特大城市和随迁子女特别集中的地方，可根据实际情况制定随迁子女入学的具体办法。健全留守儿童关爱服务体系，形成政府主导、部门协同、社会参与、家庭履责的工作机制，重点加强对无人监护和双亲在外留守儿童的关心、照顾和救助，开展多种形式教育关爱服务活动，突出落实父母的监护责任。

　　在提问环节，有两个记者提到了择校的问题，他们毫不讳言地表达了对就近入学政策的困惑和不解。王定华说：“彻底解决择校问题，需要标本兼治。关键在于优质教育资源的供给。目前来看，在城市地区鼓励集团联盟、学区化，是在较短时间里解决优质教育资源缺乏的治标之策。”

　　王定华介绍，下一步的工作重点是巩固免试就近入学成果，全面实行单校划片或多校划片，加快实现免试就近入学全覆盖。通过合理划定入学范围、有序确定入学对象、规范办理入学手续、全面实行阳光招生、制订落实配套措施等，落实各级政府和教育部门职责，强化工作监管和社会监督，全力推进权利公平、机会公平、规则公平，全面提高幼升小、小升初工作水平。

　　陶西平扳着手指头数：贫困地区和贫困人群的义务教育问题，部分边远地区和民族地区义务教育领域的辍学问题，部分农村地区为贯彻就近入学原则产生的小规模学校和教学点建设问题，部分城市地区的择校和由此产生的大班额问题。