政府部门有“多报预算”的动机

究竟是什么制度在鼓励“年终突击花钱”？

杨志勇和翟继光两位专家认为，各级政府部门“年终突击花钱”屡防不止，从根源上看，是我国当前的预算制度不尽合理造成的。“当前的预算制度在编制、批准、执行和决算阶段，都存在一些突出问题。这在根本上鼓励了‘年终突击花钱’。”翟继光说。

在预算编制阶段，翟继光指出，预算编制项目不够细致，是“年终突击花钱”的第一个助推力。“由于预算编制不够细致，加上人大审议预算的时间往往较短，很难严格地审议每笔财政支出的合理性。所以，各级政府部门在这个阶段就有‘多报预算’的动机。”兼任中国财税法学研究会理事的杨萍也认为，每年各个政府部门编制的预算数字本身就存在问题，“一般是过多”，这难免促使他们在年终余下大量的“预算内”经费。

按照“公历年”计算的预算年度制，同样在客观上鼓励了“年终突击花钱”。“由于公历年制预算年度，与实践中的人民代表大会召开的时间存在矛盾，因此，往往预算刚批下来，时间就已经过了预算年度的一小半。”杨萍坦言，“这必然会影响预算的执行进度。”杨志勇也提出，预算批准的时间较晚，加上资金支出“到位”也需要一个过程，因此很容易让各级政府部门，把花钱压力积累到年末。

“年终突击花钱症”不止有上面两个诱发剂。杨志勇、翟继光一致认为，在预算执行阶段，一些过时的或者与现实生活严重不符的财政管理制度，也可能束缚政府部门执行预算时的“手脚”。

“我国现行的《预算法》和《预算实施条例》，对执行预算有着严格的要求。”翟继光介绍说，比如财政部门在拨款时，必须严格按照本年度批准的用款计划、级次和程序拨款，加上非常严格的财务会计管理制度，很多支出不能报销，很多开支项目也有数额限制。“这让很多政府部门有钱没法花，或者有钱不敢花。”他说。

“并且，预算执行还会受到具体组织管理因素的影响。项目从启动规划设计、可行性研究、招投标到具体实施，往往需要做好不同部门的协调工作。”杨志勇指出，现有体制下，不同部门的协调机制不够顺滑、效率偏低，也会绊住财政支出的脚步。

多数受访专家还提示，各级政府部门屡屡“年终突击花钱”，还与当前的决算制度有关。

据翟继光介绍，按照《预算法实施条例》的规定，每个预算年结束之后，各级政府部门要编制决算案，但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”无法相互转移。“这意味着，预算经费‘跨年作废’，本年度结余的经费要被无偿收回。”他解释道，“这样一来，各级政府部门在年初辛辛苦苦争取来的经费就要‘泡汤’了。在‘不花白不花’心理的带动下，‘年终突击花钱’也就在所难免。”

防治“年终突击花钱”须引入公众监督

当前预算制度的诸多漏洞，似乎令“年终突击花钱症”积重难返。因此受访专家在“开药方”时几乎一致表示，防治此“顽症”要从完善预算制度入手，需财政与立法共同发力。

杨志勇认为，从财政角度看，一个根本性的治疗举措是恢复“预算”的本义，即在不改变全国人大开会时间的情况下，将预算年度调整为从每年的4月1日到第二年的3月31日，与我国的农历年度基本一致。“这样，预算批准不会再大大落后于预算年度，预算年度一开始，很多项目就可以启动。”他说，但他同时提示，此改革“牵一发动全身”，如何与相关部门的工作配合，如何与我国目前以公历年制为基础的国民经济发展规划和年度经济指标相衔接，都是需要慎重考虑的问题。

“如果预算年度暂时无法调整，可以先考虑调整预算支出的进度。”杨志勇说，“转变预算支出的管理方式，加强政府各部门执行预算的协调性，都是减轻年终‘花钱压力’的良方。”