多头管理的责权分歧

中国新闻周刊：以上说的只是体制问题中的一部分吧？

胡涛：是的。体制问题还包括部门之间的分歧、地方之间的分歧。

中国新闻周刊：部门间的分歧是怎样的？

胡涛:说部门的分歧，得先从立法说起。

我们的立法有很多问题：一、法律之间有矛盾，有冲突之处；二、认识模糊；三、操作性差；四、执法问题就更多。如果喊一声“谁来执行”？很多部门就都出现了。

中国新闻周刊：这就是所谓的多头管理？

胡涛：《环保法》里面倒是写了，由环保总局统一监督管理。可环保总局哪能统一得了。

比如退耕还林，还林还草，这是一个有钱的事。有个部门就自己管起来，既不让林业部门插手，也不让环总做。再比如水质污染，环总和水利部门总“打架”。环总说，就是水利部调水导致了污染；水利部则反唇相讥，说水污染的问题就是环总的责任。环总和海洋局之间也有争论：海洋局认为是陆地污染顺流而下导致的海洋环境恶化；环总则找出了近海养殖和油田污染的证据。最典型的要算保护区。除了环保部门，甲部门搞一个风景名胜区，乙部门搞一个国家公园。

只要由两个部门管事，就会有冲突，这种事儿多了。缘由在于责任不清楚。

中国新闻周刊：具体到水污染，地方之间又有哪些分歧？

胡涛：安徽蚌埠没水喝，安徽可以说：污水从河南来。河南可以说：我有责任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江苏，迎着淮河的入海口，更想问由谁负责？到底是环保总局负责？还是河南、安徽、江苏负责？

河南省政府可以这样说：这个责任不是我政府造成的，你可以关掉周口味精厂。表面看谁都有责任，实际谁都没责任。

中国新闻周刊：在这件事情上，中央和地方又有怎样的分歧？

胡涛：国家在1997年开始大规模治理淮河，想让淮河变清。但如果我是淮河流经地的省长，就会算一笔账，企业开在我这里，利税算我的，污染流到下游去，我干吗要关掉我的利税大户？

谁来监督，谁来检讨

中国新闻周刊：虽说现行体制下责任不好认定，但是否有应急的办法？

胡涛：办法是有，那就是环保总局一竿子插到底的检查。看看环总近些年来的环保风暴吧，也只能是环总查出来一批，关掉一批或整治一批。

问题是，环总有200多个公务员编制，加上事业单位不过两三千人，就算统统派到下面没日没夜地检查，能覆盖多少企业？多少村庄？你查得过来吗？

10年前我就提过，说这是我们该干的事儿吗？中央、地方、企业的责任都是什么？我当时就建议界定中央和地方的责任。也是从那时开始，我所在的课题组加强了这方面的研究。

中国新闻周刊：刚才说到了政府，说到了立法，体制上还有哪些问题？

胡涛：监督管理体制也有问题。

刚才说到了环评总能过关，这背后的利益，有人监督吗？淮河、太湖、滇池污染越来越严重，谁来检讨？如果说监督体制上的亮色，那就是每年“两会”期间，代表委员们的持久压力，好歹还让一些地方政府和企业不至于放肆无度。

中国新闻周刊：司法方面是否可以予以惩戒？

胡涛：刑法上是有“破坏环境罪”的，但据我所知，只有山西运城一例，企业被追究了刑事责任。

你可以看到，环境污染问题很多，但官司极少。你要去告企业，可企业有成千上万，即使在西方，也很难打这场官司。

中国新闻周刊：找不着被告，就吃哑巴亏了？

胡涛：找不着被告的情况下，美国人就告美国环保局。美国环保局也因此经常当被告，也经常输官司。最近的一次，是民间团体状告环保局不作为，对CO2不控制，环保局被判败诉。

实际上，在这场官司中，环保局希望输掉为好，因为法律没有规定由环保局管二氧化碳，美国法院一宣判，按照英美法系的判例制度，环保局从此就可以去管CO2了。

回到中国，前一阵浙江农民状告地方环保局不作为获胜，是一个非常积极的信号。

建立很好计算的利益链条

中国新闻周刊：你的研究有哪些建设性意见？

胡涛：在“国家环境执政能力”课题组研究的基础上，我们做了进一步的分析，得出了如下结论：中央政府不能再负无限责任，中央和地方职责应该互不重叠；各省职责不交叉；管理责任层层递解到污染企业；中央实施以市场为导向、而不是以行政手段为主的动态调整。必须要采取市场机制下的手段，让政府和企业一样，都成为具备实质意义的民事主体。

中国新闻周刊：具体到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果？

胡涛：我们还以淮河为例。按照目前的技术装备和水平，在河南安徽两省之间，对淮河进行断面监测是已经在做了的事情，其中的数据，正好可以为我们所用。

对淮河进行的断面监测，可以看出河南的排污总量；同理，在安徽江苏之间进行断面监测，就可以得出安徽的排污总量。

这样，中央就可以根据断面出水口水污染浓度向各省征收排污费——注意，在这一模式下，排污费由向企业征收转而向省征收，这是这一机制实现的关键。

中国新闻周刊：政府只负有限责任的概念如何操作？

胡涛：省级政府，以及下级政府都只负有限责任。省级政府也可以如法炮制计算出市级政府的出水口水污染浓度。

通过对每个水污染当量的计算，打个比方说，河南省政府需向安徽省政府每年支付10亿人民币的补偿，具体到下级政府，也照此操作，每个行政单元都有市场化的责任。同时在转移支付制度中做出限制，如果这10个亿不赔，中央对河南的转移支付就少10个亿。此外，还要干部考核标准、刑事责任也都要跟上。

在这一模式下，每个地区都有利益传递，都处在一个很好计算的利益链条上。

中国新闻周刊：这一研究进入实施阶段了吗？

胡涛：当然还没有。我们正在向中央反映，能不能拿一个小一点的流域给我们做个试点。试点中，一些细节上的漏洞可以得到完善，我们也相信，这一办法，能够从源头上治理好中国的水污染、流域污染。

中国新闻周刊：若将环保总局升格为环境部，是一个行之有效的方案吗？

胡涛：我不这么看。环保总局升格，如果没有市场化手段支撑，不过是重复行政手段治理的老路。（来源：《中国新闻周刊》 编辑：肖亭）