中央对改革已经有了明确的部署，但是怎么来推进改革，现在有很多不确定性。我感觉改革很难像盖房子一样去推进，因为盖房子需要多少料、什么时候完成、各个位置谁来干，是很容易分配的。推行改革，一上来就分到各个部门，定时间、定任务，按时间出文件、出方案，这样的改革方式是不是合适值得探讨。盖房子是工程思维，是按照力学的基本规律去做，没有多少不确定性，但改革是社会工程，其中面临很多不确定性，这些不确定性事先难以预计。

　　在财政改革中就遇到了很多这样的情况，比如清理地方的税费优惠政策，文件2014年发出来，2015年就说缓一缓，情况变了。比如营改增，原来说2015年完成，现在很显然完不成了。营改增是一项大的改革，涉及到服务业和制造业，现在毫无疑问这项改革推迟了。从这点可以看出来，改革面临着很多的不确定性。

　　这么多文件发下去，下面的反映是这个文件还没有消化，新的文件又来了，更谈不上执行和落地了。中央各部门的这些文件都到地方去了，怎么去贯彻落实？上面千条线，下面一根针。所以我觉得改革的执行方式、推动方式应当做一点改革，如果不做改革，忙于发文件，忙于传达文件，忙于监督，忙于汇报，那么改革很可能就会出现在冰上开车的现象，轮子在转，车不往前走，出现改革打滑、空转的现象。

　　如果改革在打滑、空转，会给社会带来什么影响，其实大家非常清楚。十八届三中全会决定出来的时候，社会改革的热情非常高，但到了现在，好像没有以前那么热情了，这是为什么？我觉得需要总结。不能说只要改革就是正确的，我觉得重要的是改革要达到什么效果，关键是要看效果。财政资金要有绩效，改革也要有绩效，改革如果没有绩效，方案一个接一个，但是没有落地，老百姓可能会失望，这是一个大问题。

　　对此，该如何调整？我认为，一方面要让地方有积极性、创造性，另一方面顶层设计也不能完全搞成细密的施工图，从上到下按这个来施工。各地遇到的情况都不一样，有的不能施工就只能等着，请示、汇报，又出文件，时间都耽误了。所以，在改革中要避免片面的工程思维，避免把力学的思维放到社会改革和经济改革中，如果认识不到这个不确定性，改革的效果就会大打折扣。

　　中央与地方本来应该是分工合作的关系。但现在国家治理的重心过多下移，从支出来看，全国85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，这说明我们是一个小的中央政府、大的地方政府，而其中70%又是市和县花的，大量的事情就在市县，基层在干事。

　　我认为，下一步应该把部分事权的履行上移，就是把事权的执行上移到中央，中央的事情自己做。同样，一些该地方决策的事，决策权要下放给地方，中央不能什么都管，国家治理应该分成国家层面的治理和地方层面的治理，要分成两级治理，用这样一个框架来考虑中央与地方之间的事权划分，真正调动地方的积极性。地方、中央的积极性有了，才能形成合力，改革也好、发展也好，动力就有了。（刘尚希 作者为财政部财政科学研究所所长）