中国经济网北京7月31日讯 (记者 崔文苑) 新《预算法》明确规定,要完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。如何管好约3万亿的国库资金,影响到的不仅仅是财政资金的安全性,更关系到与货币政策协调带来的流动性,以及保值增值带来的收益。如今,我国国库管理处于什么样的状态、国库现金管理难点在哪、运营和监管须补齐的“短板”是什么?带着这些问题,本报记者采访了财政部有关负责人和有关专家学者。

　　国库集中支付制度已成国际推荐模式

　　2001年,我国开始实施国库集中支付制度,此前是以设立多重账户为基础的分散支付制度。“通俗点讲,在过去的模式下,财政部跟各部委之间的拨款关系是一种‘批发式’的拨款。”财政部国库司有关负责人说。比如,水利部当年假如有60亿预算,财政部一次性“批发”十几亿给水利部,水利部一级级地向下进行“零售”。这就造成每个预算单位都有一个存款账户,形成一个个小的“资金池”,极大影响到财政资金的使用效率和透明度。

　　实行国库集中支付改革后,通过财政直接支付和财政授权支付两种方式来拨付资金。

　　举例子来说,黄河小浪底水利枢纽工程是一个项目的甲方,相当于一个基层预算单位。假如当年批了5亿工程预算,那甲方就具有5亿的使用权并可以和乙方签合同。等到需要划拨资金时,由财政部开具支付令,从财政部开设在商业银行的零余额账户直接付款给乙方,这就是财政直接支付。

　　但是,这么庞大的工程有许多繁杂的日常开销,比如更改图纸所需费用、差旅费等,可能仅仅涉及几万元,如果都使用直接支付会影响政府运行效率。因而,对于不是一次性、大规模支付的钱,则采取财政授权支付模式进行支付。比如小浪底工程编制全年用款计划,列出一年1200万的管理预算,根据用款计划,每月下达额度,由单位开具支付令,从单位开设在商业银行的零余额账户支付给收款人。

　　记者从财政部了解到,截至2014年底,中央172个部门、近1.6万个基层预算单位,地方58万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革,建立了预算执行动态监控机制,可以通过监控系统全面跟踪财政资金的申请、审核、支付、清算及核算等操作流程,实时监控每一笔资金支付的详细交易过程,有效避免人工审核监督的盲区,提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性。

　　据了解,我国的国库集中支付制度已成为国际推荐模式,得到世界银行、IMF和OECD等国际组织的一致认可。但是,对于未来国库集中支付制度改革,财政部国库司有关负责人表示还有重难点需要克服。其中重点之一就是全面推进乡镇国库集中支付制度改革。“国库集中支付制度应该说现在除了乡镇之外已经全覆盖了,乡镇今年也差不多覆盖到70%。”该负责人说,由于我国乡镇的财政体制较为复杂,推行起来有一定难度。

　　另外,该负责人表示下一步国库集中支付制度改革还有两大重点方向,一是借鉴工资统发模式,研究推进将社会保险基金以及其他向个人直接发放的预算资金纳入国库集中支付范围;二是创新专项转移支付资金国库集中支付运行机制,逐步将具备条件的专项转移支付资金全部纳入国库集中支付范围。

　　实现库款保值增值,还需降“库底”提升现金管理水平

　　目前国库集中支付系统运行得很好,但紧接着带来了新问题。因为国库集中支付制度改革实施之前,资金都在各个预算单位的“资金池”里、在市场上,改革后全部集中到央行,造成较大规模的库款。目前,我国国库库底资金常年保持3万亿左右的规模,在财政收支形势严峻的情况下,盘活这笔存量资金,就需要通过国库现金管理对财政存款存放的方式进行调整。

　　从国际上来看,不少发达国家这方面的经验非常成熟,通过财政运行使得库款保持在一个较低平滑的额度。例如,美国财政部在一千多家商业银行网点开设了11000多个账户,所有税收直接收纳并在商业银行转存,成为定期存款或是活期存款。财政部门提前一天预测第二天的花销额度,第二天早晨把支出的钱调进美联储,晚上下班时账户需清理归零。为预防突急用款,保留50到70亿美元的头寸在账户上“过夜”。在英国,这笔“过夜”的钱是5亿英镑,瑞典央行主账户达到了零余额,被称为“洁净的资产负债表”。而我国还处于库款高企的状态。

　　“实行国库现金管理,就是把这些集中起来的钱,通过拍卖的方式再投放到市场。”财政部国库司有关负责人说。这有什么好处呢?第一,产生存款利息。因为有的资金是通过发债筹集的,存款利息可以适当地冲抵筹资成本。第二,有利于央行的货币流动性管理,因为大规模库款的波动会直接影响流动性。

　　需要注意的是,很高的库款在降低的过程中也须谨慎,因为如果降太快释放的流动性市场难以承受。“我们现在准备建立库底目标余额管理制度。”财政部国库司有关负责人说。

　　我国国库现金管理的基本现状是,2006年之前,我国国库现金全部存放在央行。2006年开展中央国库现金管理,基本以商业银行定期存款为主,2015年有6个省份开展地方国库现金管理试点。专家指出,相对于其他国家,我们做国库现金管理难度更大、问题更复杂。因为各地方政府财政的主账户在央行,如果集中起来进行国库现金管理,一些配套改革措施、技术手段都需要跟上。另外,2015年地方财政收支压力凸显,也进一步限制了其能够进行现金管理的规模以及进行试点的积极性。

　　国库监管须“跟上”,“经理”的含义应界定

　　国库是国家的金库,维护国家资金安全事关重大。无论是收支,还是库款的现金管理,都需要有完善的管理和监督机制。

　　在我国现行预算管理体制下,财政部门负责预算编制、预算执行和预算监督。过去三十年,央行一直负责代为管理国库。新《预算法》在央行“经理国库”还是“代理国库”上多有反复,最终保留了“央行经理中央国库业务”的规定,但对于“经理”的含义并没有一个清晰的界定。

　　中国人民大学财金学院学术委员会主席朱青教授说:“如果是‘经手办理’,那就是财政部发指令,央行经手;如果是‘经营管理’,除了办理或拒绝办理,还体现在国库现金管理上,就有了监督的含义在里面。国库集中支付制度确实挺好。在国外,央行不可能监督财政。人民银行不过是代理或经理国库业务,过一下手,不存在监督财政。”

　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇也认为,“经理”比“代理”的责任要大、职能要宽,会涉及到两个方面:一是国库管理方式的调整,二是财政和央行在货币政策执行过程中的协调配合问题。

　　中国人民银行国库局局长刘贵生曾表示,现行国库管理体制下,国库早已成为连接财政和金融的“桥梁”。通过国库会计核算所提供的信息,能够对财政资金运行状况进行全面、连续、及时的监测,有利于对财政政策和货币政策进行相应的调整。同时,通过国库现金操作,可有效避免两大政策“各自为政”造成的负面影响。

　　但是,由“经理”这一表述引起的财政部、央行之间的职责划分,以及监督问题再次成为关注焦点。

　　中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏表示,在国库集中支付制度下,预算单位的账户都设在商业银行,央行对资金拨付的监控大大弱化。“在两种集中支付模式下,财政部门的钱拨出去后有没有问题,一是有动态监控,二是有审计监督。央行的工作是清算批发,从法律层面看,中央在国库中的职能只有收纳、划分、报解、退付等,并没有涉及到对预算执行的监督。没有法律依据赋予其权利,就缺乏行使监督的权限。”肖鹏分析说。

　　“经理”是“自主决策”,是“经营管理”,还是“经办代理”,不同的人会有不同的理解。“对于国库管理的监督,从制度上怎么设计、用什么方法监督才是关键。”高培勇建议,有两个关键问题需要把握,一是国家治理现代化条件下现代国库的标准是什么样的,要朝这个方向去努力;二是财政和央行之间的宏观经济政策如何相互协调配合。