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　　治理拥堵，根本之策在于“推拉”：一手大力发展公共交通，一手合理控制小汽车出行。

　　2012年底，国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，其中提出要建立以公共交通为主体的城市客运系统，到2020年100万以上人口的城市公共交通占机动化比例超过60%。此后，公交优先成为不少城市的战略选择，对小汽车的限购、限行、提高停车费等管控措施也逐步实施。

　　应该肯定，相关措施对治理拥堵有一定的效果。不过整体上看，公交优先战略的推进与理想状态尚有很大距离，对小汽车的管控之举也常遭受争议。

　　如何让“推拉”更有力？怎样提高公共交通运载量和舒适度？我们的记者走访了业界专家，审视现状、剖析争议，探寻未来之路。

　　——编 者

　　让公交建设更优先

　　即便公交专用道会加剧路面交通压力，但由于公交车运力更大，道路通行效率也会提高

　　“现在的早晚高峰，私家车得排长龙，公交车有专用车道，可以 ‘风驰电掣’。”北京市民许伟家住通州、上班在国贸，开小汽车虽然舒服，可路上堵得厉害，他主动选择转为公交一族。

　　“正常情况下，公交无法门到门，而且站站停，其速度一定会比小汽车低。”根据交通运输部科学研究院学术委员会副主任江玉林对郑州交通状况的分析，公交、轨道、小汽车的出行速度比为0.6∶0.8∶1。

　　“所以要让公交快起来，除了增加车辆、提高发车频率外，还需给予地面公交充分的路权，因地制宜地规划公交专用道，并让其连接成网。”清华大学交通研究所所长陆化普说。

　　2011年5月24日，北京首条快速路公交专用道在京通快速路启用。这之后，公交车运行速度提高了1.2倍，日均客运量提高8%。据不完全统计，目前我国城市中公交专用道长度已超过7000公里。交通运输部提出，力争到2020年，全国城市公共交通优先车道总里程达到15000公里。

　　然而，划设公交专用道的做法也受到一些市民质疑，即便在交通、公安等部门之间也存在争议：道路空间本就紧张，再拿出一条道只许公交过，路不是会更堵吗？

　　“衡量道路效率不能以通过的车辆数为标尺，而应该以通过的人数为标尺。”江玉林认为，即便公交专用道会加剧路面交通压力，但由于公交车运力更大，道路通行效率也会提高。

　　“公交专用道不是哪里有空地建在哪里，而是哪里拥堵建在哪里。”北京交通发展研究中心主任郭继孚说。

　　从长远看，短期内的交通压力上升会有效促进出行结构趋于合理。据调查，北京在京开高速、西南三环内外环开通公交专用道，有5%的“开车一族”转向公交。

　　根据2013年交通运输部发布的实施意见，各地除路权分配外，还应在设施用地、投资安排、财税扶持等方面对城市公共交通给予优先保障。

　　让公交服务更优质

　　快捷、安全、舒适，百万人口以上城市应实现中心城区公共交通站点500米全覆盖

　　“等半天也不来，好不容易等来一辆，人都站满了，怎么挤也上不去。”“坐地铁倒是快，可从家到地铁站走的时间比坐车时间还长，有时换乘得绕七八分钟。”“坐在车里堵着起码能听广播、玩手机，挤在公交里手都没地儿搁。”……现实生活中，公交、地铁常常成为人们“吐槽”的对象。

　　“公共交通必须让低收入者坐得起，高收入者坐得惯。”郭继孚认为，这就需要城市提供快捷、安全、舒适的公交出行方式，让公交服务更优质。

　　近年来，我国公共交通发展速度并不慢：2015年，城市交通客运量达1300亿人次，公共交通的运量和运力年均分别增长8%和7%，其中轨道交通比例首次突破10%。只是，服务质量尚需全面提升，还有不少潜力可挖。

　　——基础设施建设还要加快。

　　上世纪60年代起，东京地铁一直人满为患，高峰时段满员率一度达到250%。这一情况直至1999年才有了根本改观——人们终于可以在车厢内读报了。目前，东京的轨道交通日客运量为3000万人次，是北京的3倍，其背后是东京有300公里地铁、2000公里市郊铁路作支撑，比北京600多公里的轨道交通里程高出不少。陆化普认为，需要进一步加快建设，“地铁成网之后运力会大幅提升。”

　　——接驳效率和覆盖密度要提高。

　　据江玉林介绍，目前郑州轨道交通和公共交通平均的车内乘坐时间分别为33分钟和35分钟，但车外步行时间分别为35.3分钟、15.2分钟，候车/换乘时间分别为9分钟、15.2分钟。这反映了：轨道与公交站点的衔接不畅、公交站点覆盖不够密，规划水平有待提高。

　　陆化普认为，今后凡是轨道交通覆盖的区域，公交站点和轨道站点应实现无缝衔接，以做好“最后一公里”接驳服务为原则。根据交通运输部的设想，到2020年，百万人口以上城市应实现中心城区公共交通站点500米全覆盖。

　　——公交体验要更舒适更便利。

　　“在日本，新干线与东京的地铁票通用，‘一票到底’；而在我国，很多城市的高铁、地铁、机场快轨的车票得分别购买，很不方便。”陆化普认为，不同公交出行方式应实行联票制，“后台如何结算、分配应是各家企业的事情，最重要的是让出行者享受便利。”

　　专家指出，提高公交服务品质，政府的监管和激励机制要到位。目前，我国许多城市的公共交通建设与运营资金不足，尤其是轨道交通建设带来不小的财政负担。这方面，香港地铁“轨道交通+物业”的运营模式就很值得借鉴：负责建设、运营的地铁公司在政府划拨的地铁沿线地块兴建商场、写字楼等物业，通过出售或出租物业获取利润。但在我国内地，这种开发模式受到一些制约。专家建议，未来应加快研究落实土地综合开发政策，按照市场化原则对公共交通用地空间实施综合开发，并将收益“反哺”其建设运营。

　　“必须探索一套有利于公交可持续发展的经营模式。”陆化普认为，改革开放之后，我国公交运营体制经历了从国营到私营承包再向国营的回归。这也反映了公交作为公共服务产品的纠结：个体经营倾向于减少车辆投入、降低成本、延长驾驶员劳动时间，国企则满足于“旱涝保收”，改善服务内在动力不强。“其实，不管谁经营，政府都应通过准入机制、监管机制、奖惩机制以及服务标准体系来激励和引导企业改进服务。”陆化普说。

　　尽力减少小汽车出行

　　提高停车费标准，适时开征拥堵费，减少小汽车出行

　　“发展公共交通需要一个过程。如果现在放松了对小汽车的管控，大家习惯了个体交通方式，出行量将来很难逆转。”正如陆化普所说，管控小汽车从长期看既是正确的也是必需的。

　　1994年，上海在全国最早限购私家车；2011年1月，北京开始小汽车摇号；2012年8月，广州限购……面临汹涌的小汽车涨势，国内不少城市先后祭出限购令。

　　“限购并不能减少小汽车保有量，只不过让其慢点增长，是权宜之计而非治本之策。”“控制小汽车，经济手段会比行政命令更公平更有效。”采访中，专家告诉记者，国际上对小汽车实施需求管理最常使用的手段是收取停车费和拥堵费。

　　先前，由于未能预见小汽车增势之猛，我国绝大多数城市的老旧小区没有配建车位；如今，新建小区车位规模有限，公用停车设施建设也相对滞后，导致很多城市不管白天夜晚，不管是城市主次干道两旁还是街巷胡同，都停满了车辆。不但大量非机动车道被挤占，还容易造成“堵点”。2015年，北京市机动车保有量已达561万辆，但全市停车位只有290万个，剩余很大一部分属于“违章停车”。

　　“在车位严重不足的情况下，理应见缝插针地充分挖掘供给潜力；同时也要看到，免费或低廉的停车将导致小汽车过度使用。”郭继孚说。

　　国际化大城市在人口密度高、土地资源紧张的中心区域大多采取低配置、严管理的停车发展模式。“纽约曼哈顿的车位比公寓还贵，香港一个车位均价200万港币。”郭继孚认为，我国城市应根据区域不同制定差异化的收费标准，尤其在容易拥堵的城市中心区，提高标准以减少出行。

　　比起调整收费标准，更难的在于执行。2011年4月，北京实施停车新政，收费标准由2元/小时提高到最高10元/小时。一个月内，在严格执法配合下，取得良好效果，随后执法力度一减弱，违章数量便整体反弹。

　　2015年，北京交通发展研究中心一次入户调查的结果显示：目前北京能在白天、夜间享受“免费车位”的人比例分别高达86%、60%。“上班访客免费停、酒店商场优惠停、道路两侧违法停，有时还能跟收费员‘讨价还价’。”郭继孚说。

　　执法不到位，免费就仍是习惯。以王府井、西单为例，路外尚有20%—30%以上空余车位时，路内、胡同停放车辆已达到泊位总数的120%—150%。在这方面，国外的做法可以借鉴。在伦敦，市区街道内看不到停车收费员，收费全由电子计时的咪表完成，杜绝了人工收费的随意性。一旦有人被发现逃避交费，不但要交高额罚款，个人信用也会打折。

　　比起停车收费，目前个别城市正在酝酿的“拥堵费”引起的争议更大。目前，国际上已有新加坡、伦敦等城市实施拥堵收费制度。

　　据介绍，伦敦收取拥堵费后，收费区域交通量下降25%，出行时耗减少50%，拥堵水平下降15%，50%—60%的人转向公共交通。从已经实施拥堵收费的城市看，这项制度有直接间接两方面作用：在城市路网未饱和的情况下，它可以减轻拥堵路段交通压力；在路网饱和时，虽然直接效果微弱，但会让市民重新考量车辆的保有与使用成本，引导一部分人放弃个体化出行。

　　那么，我们现在到了征收拥堵费的时候了吗？

　　“在提高公交服务水平与收费调节之间，排在首位的是前者。如果当前公共交通做得足够好了，有部分市民还是执意采取个体化出行，可以考虑征收，大家交起来也服气；但是如果公交服务水平还有很大欠缺，首先该在这方面努力。”一位专家如是说。

　　《 人民日报 》( 2016年02月26日 17 版)