◆常纪文

　　2015年即将过去，回顾这一年，国家发布了一系列生态文明体制改革文件，对未来5年的环境保护工作做出了部署，也共同面对了雾霾污染等突出环境问题。这一年是中国环境治理史上极为不平凡的一年。

　　环境立法有诸多进展，需进一步完善

　　在国家层面，为了配合《环境保护法》的实施，最高人民法院于2015年1月发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对《环境保护法》第58条规定的环境公益诉讼做出细化规定。全国人大常委会于2015年7月通过《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检察院开展民事公益诉讼和行政公益诉讼改革试点的决定。环境保护部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》、《环境保护公众参与办法》、《突发环境事件应急管理办法》、《环境保护部约谈暂行办法》等部门规章。针对现实存在的突出大气污染问题，全国人大常委会于8月修订了《大气污染防治法》，为治理区域性雾霾和应对重污染天气提供了法制基础。

　　在地方层面，各地积极响应新《环境保护法》的要求，制定或者修改了一些地方法规，如广东省颁布了《广东省环境保护条例》；湖北省人大常委会审议并通过了《武汉市机动车排气污染防治条例》；江苏省颁布了《江苏省大气污染防治条例》等，促使新《环境保护法》的创新性规定落地实施。

　　下一步需建立健全社会参与和监督制度、机制，建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制，让行政监管的权力受到制度化约束，使环境法律实施常态化。

　　环境执法有所加强，但面临严峻挑战

　　新《环境保护法》于2015年1月1日起实施。上半年，环境保护部门与司法、公安部门之间的联系加强，联动执法加强，环境行政与环境司法之间有序衔接，执法积极性提高，按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及行政拘留等有效处罚措施得到落实，环境执法案件数量快速增长，一部分突出环境问题得到解决。

　　但是，下半年经济下行压力巨大，环境法律的严格实施受到严峻挑战。即使是约谈，城市经济和环境保护工作转型也需要一段时间。入冬以来，华北、东北等地雾霾污染严重，区域性雾霾出现扩散现象。雾霾已不全然是个案的执法问题，而是更深层次的全局性产业结构、产业布局和能源结构问题。严重的环境污染考验地方党委和政府的执政能力，考验生态文明建设的制度信任和实施效果，必须引起重视。可见，优化产业布局、调整产业结构，形成新的能源结构，目前显得尤其紧迫。除了要建立常态化的执法检查机制和执法效果的第三方评估机制，一以贯之地落实《环境保护法》的严格要求外，还要加强对地方各级党委和政府全局工作的平衡能力考核，不要让环境法治在现实中走了样、变了调。

　　环境司法有所突破，但效果不容乐观

　　2015年1月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》放宽了原告的起诉资格，如对“设区的市”和“社会组织”作了扩大解释，明确了具有起诉资格的社会组织排除性的条件，促进了环境公益诉讼案件的提起和审理。全年环境民事公益诉讼案件达到30多起，检察机关提起的环境行政公益诉讼开始出现。

　　但是从现实来看，环境公益诉讼的实施效果不容乐观，如在社会组织是否可以索赔方面，最高人民法院的司法解释与中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》有矛盾之处。环境民事公益诉讼主要是由技术、律师和财力较为雄厚的著名社会组织提起或者参加，其他的社会组织数量虽然庞大，但基于组织的宗旨限制或者其他利害关系考量，要么不愿意管闲事，要么财力不足或者技术能力有限，心有余而力不足，持观望态度，远远未能达到环境法学界期待的环境民事公益诉讼“井喷”状况。造成此种状况的主要原因在于环境民事公益诉讼阻力广、成本高、难度大，警示效果有限，且环保社会组织存在天然和后天的不足。

　　生态文明体制改革加快推进，但仍存在挑战

　　2015年是中国生态文明体制改革的关键之年。中央不仅发布了总揽全局的生态文明建设指导性文件《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，还出台了指导生态文明改革的纲领性文件《生态文明体制改革总体方案》，构建了中国未来发展创新、协调、绿色、开放、共享的大格局。

　　一是环境保护部重启了绿色GDP研究，开展环境影响评价改革。中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，通过环境的价值性来约束环境污染型和生态破坏型发展。环境保护部拒绝审批一批有环境影响的水电、火电等重大项目的环境影响评价文件。

　　二是为了促进水污染的防治，国家在启动《水污染防治法》修订工作的同时，出台《水污染防治行动计划》，有了3个方面的创新：提出2020、2030、2050年三步走的水环境保护目标，与我国经济社会中长期发展的阶段性预期目标相契合，凝聚了共识，让人民群众看到了环境治理的希望；在每段工作任务后规定了牵头部门和配合部门，落实各部门的责任，使计划的落实具有可考核性；吸收组织部门和监察部门参与环境保护绩效考核和责任追究，发挥党政同责的作用，使环境保护的责任分配规则与权力运行的政治规则相一致，使政治权力的责权利相匹配。

　　三是为了实现环境保护的源头科学管理，国家发展与改革委员会会同环境保护部等部门，在全国28个县市开展“多规合一”的试点，海南省于2015年5月被中央确定为省级“多规合一”试点地区。“多规合一”可以促使经济和社会发展规划、城乡建设规划、国土开发利用规划和环境保护规划等相协调，形成基于发展的一张蓝图绘到底的大规划格局。环境保护部和国家发展与改革委员会还印发了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，开展环境保护的分类施策工作，使环境保护政策的实施精细化，具有针对性。

　　四是为了形成环境保护监管新格局，国务院办公厅印发了《全国生态环境监测网络建设方案》，上收全部国控点的监测运行权；中共中央关于“十三五”规划的建议还提出，省以下环境监测工作由省级环境保护部门直接负责，实行垂直管理。这些措施有利于保证全国生态环境监测数据的准确性，破解污染企业污染排放数据造假和地方政府环境质量数据造假导致考核结果失真的难题，为环境保护考核的科学性和真实性奠定了基础。为了破解地方环境执法的保护主义，中共中央关于“十三五”规划的建议还提出，施行省以下环境保护监察执法垂直管理制度，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。

　　不过，上述改革可能还存在诸多挑战。建议2016年国家和地方广泛开展生态文明体制改革的辅导和解读工作，开展生态文明体制改革部署的全面考核工作，使改革落到实处、落到各级政府，让人民群众切切实实地感受改革带来的环境质量改善成果。

　　生态环境建设和环保产业发展取得成效，需进一步改革创新

　　2015年是生态环境建设和环境保护产业取得重要进展的一年。近几年，环境污染物的排放总量正处于历史高位，复合型污染的特征更加明显。到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物的排放拐点可能全面到来。也就是说，目前至今后5年是环境与经济发展矛盾的凸显期，遇上经济下行压力期，过关越坎的难度更大。在发展阶段而非发达阶段，环境污染问题只是表象，其实质是工业经济的发展程度偏低问题，是能源结构偏重问题，是生活方式不环境友好的问题。

　　在发展不足的现实下，仅靠严格执法解决不了经济发展和环境保护相协调的重大课题。环境与发展的平衡是一个循序渐进的过程，不能急于求成，还应当坚持发展阶段论。出台的环境保护标准和力度不能脱离发展阶段，不能以脱离发展阶段的环保要求否定一切。为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，必须既要有解决环境问题的历史压迫感，同时也要有必要的历史耐心。除了严格执行现行法律法规外，国家还应加强污水管网、污水处理厂基础设施建设，让环境保护和全面建成小康社会、基础设施建设相结合，把环境保护纳入工业化和城镇化的进程。

　　环境也是民生。2008年以来，国家和社会的环保投入大幅增加，环保产业年增长率约18%。2012年，我国的环保投资占GDP比例约1.5%，而2015年约占GDP的3.5%~4%。武汉市的环保产业产值达350亿元，占GDP的6.3%，远远高于同期全国比重。为了进一步促进环境污染第三方治理，2015年4月9日，财政部和环境保护部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，大力推进水污染防治领域的PPP 模式。2015年1月至10月，我国已经完成环保公司并购案48起，涉及金额141亿元。不过，目前全国大大小小有3.5万家左右的环保企业，因发展水平参差不齐，核心技术缺乏，正面临大洗牌的局面。为了抢占市场，频频出现一些低价恶性竞争的不良现象，其中一些财力雄厚的国有企业没有做好表率。在融资方面，大企业通过定向增发等方式能够比较容易地获得资金支持，扩大市场份额，而其他中小企业，因为缺乏核心的技术竞争力，加上服务的对方——污染物排放企业经济总体也不景气，目前经营困难。

　　环境保护产业的发展必须具有可持续性。而其健康的持续发展须符合以下5个条件：一是社会要有持续的环境保护产业和服务需求，即要用严格的法律要求催生社会庞大的产业需求；二是企业要有持续的盈利能力，即要保证企业有合理的利润空间；三是消费者要有持续的环境保护支付能力，即要保证消费者收入增长的可持续性；四是实体产业只有和环境金融相结合，才有持续做大做强的经济基础；五是制度环境要公平，不能选择性执法，不能选择性支持。现在看来，这些条件都还不完善。下一步应当进一步开展改革创新工作，如加大环境保护金融制度改革的力度，让中小企业受益。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员