风景名胜区,是具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。

　　然而,大到国家5A级景区野三坡、白洋淀,小到省级、市级旅游风景区,各种规模的违规建筑却经常见诸报道。为何景区违建屡禁不止？违建的背后有什么利益纠葛,如何破解？

　　1 景区里建别墅“非常普遍”

　　本该受到保护的风景被别墅、高尔夫球场等违规建筑划分得支离破碎，本该普惠百姓生活的古迹变成了某些人的私家花园，本该履行监管职责的机构与人员成了枉法者，甚至是违建者的帮凶。

　　作为野三坡旅游的招牌项目之一，河北省野三坡风景名胜区的民族风情园一片狼藉。昔日的吊脚楼所剩无几，服装道具堆成垃圾，风情园山脚下287幢别墅拔地而起。按照有关规定，风景名胜区严格禁止此类破坏性的建设活动，而属于国有资产的民族风情园是如何被转卖，并被允许建设别墅的呢？景区所在的保定市涞水县随后成立综合调查组，目前仍未就核查结果对外通报。

　　事实上，野三坡的违建事件并非个案。近年来，关于在风景名胜区开发建设别墅、高尔夫球场等报道不时见诸报端。山西省五台山风景区、陕西省秦岭祥峪沟森林公园、浙江省金华双龙风景区、江西省新余市仙女湖风景名胜区等，都发生过违规建设别墅的问题……

　　“国内名胜景区里建别墅已非常普遍。”山东理工大学城市规划系主任杨光杰说。此前住房和城乡建设部发布的《中国风景名胜区事业发展公报》中明确指出，一些地方不顾风景名胜资源不可再生的特殊性，违章建设，错位开发，导致风景名胜区资源破坏严重。在住建部统一部署开展的国家级风景名胜区保护管理执法检查中，参与检查的住建部官员如是评价：“风景名胜区虽然取得了一定成绩，但存在的问题也触目惊心，尤其是景区违规建设方面。”

　　除了在景区内违建，还有的地方打起了擦边球。此前媒体报道的安徽省琅琊山风景名胜区边的“琅琊山冠景旅游度假中心”就涉嫌违建18洞高尔夫球场，100多栋别墅。尽管该项目不在景区范围之内，但是据销售人员声称，最近的地方距离景区仅200米。

　　“高尔夫球场违反规划的滥建，对于社会的公共利益，对于我们的生态、环境、资源、民生都是极为不利的影响。”中国人民大学法学院教授、北京市环境资源法学研究会会长周珂表示。

　　2 景区违建将公共空间变成了私人所有

　　国务院发布的《风景名胜区条例》对风景名胜区总体规划应当包括的内容进行了明确，总体规划的规划期一般为20年。在这种情况下，很少能有景区后建项目满足规划条件而获得建设工程规划许可证。但明令禁止无法阻止景区违规的步伐。

　　于是，各地不断上演“边建边拆”亡羊补牢式的戏码。广西壮族自治区南宁市青秀山管委会出动大型机械26台，清理拆除景区内建筑面积约3.7万平方米；浙江省乐清市雁荡山风景旅游管理委员会对景区内违建别墅进行整体拆除；福建省福州市对鼓岭风景名胜区的10余处违法抢建别墅进行拆除；琅琊山高尔夫球场，虽已基本建成，但因涉及违规用地，目前处于停业状态，受高尔夫球场用地问题的影响，该旅游度假中心项目已全部停工。

　　一方面，景区违建屡禁不止；一方面，各地各部门不断整治却始终无法清理殆尽，有的地方甚至在问题曝光后仍采取模棱两可的态度，睁一只眼闭一只眼。2013年底，媒体报道了浙江省临安市青山湖国家森林公园大肆开发建设别墅的事件。2年过去了，在网站上搜索关键词“青山湖别墅”，依然可以看到打着“坐落于秀美的青山湖国家森林公园”旗号出售的别墅广告。类似的，还有山东省烟台市，某项目打着天然氧吧、天元仙境等广告，出售其位于某国家森林公园内的别墅。

　　“景区违规建别墅影响很恶劣，违建别墅在对山体和环境造成破坏的同时，还将原本属于老百姓的公共空间变成了私人所有。”陕西省社科院政治与法律研究所研究员刘世文说，“违建别墅助长了社会上的奢靡、享乐之风，导致许多人不顾国家法律和政府规定，不排除有些违建别墅的背后存在腐败问题。”

　　3 科学规划严管严惩

　　建房子要办规划用地许可证，开工要办建筑施工许可证，卖房子要办销售许可证，景区里建设免不了环评……这么多环节，只要有一个拿不下，对开发商都是不小的障碍。那么，涉及景区违建的规划、土地、建设、环保等部门是否认真履行了审批和监管职责？答案不言而喻。

　　今年11月，住房和城乡建设部出台《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》，强化对国家级风景名胜区的监督管理，规范日常管理评估和执法检查工作。专家表示，政府部门对违建执法软弱，实际是一些地方政府将景区开发作为拉动地方经济的杠杆，将其错误定位为“地方经济支柱”，主观上就没有依法治理的决心。甚至有的地方政府在审批过程中为开发商开绿灯、搞变通。同时，景区管理“多龙治水”政出多门，也是造成管理不到位的原因。

　　而解决景区违建问题，釜底抽薪之策就是要尊重自然规律，坚持科学、绿色、协调发展，找到一个实现旅游景区资源社会效益和经济效益双丰收的发展模式，在科学规划、严格执法的基础上，实行旅游景区分类管理，使资金机制、经营机制、监督机制等管理手段和管理目标相匹配。

　　对于违建项目如何处理？从已经曝光的情况看，有关部门对景区违建别墅的惩处失之于轻，有些违建别墅项目仅被叫停或拆迁，更有一些项目在缴纳罚款之后就“合法转正”了。违法成本过低，正是一些开发商罔顾禁令，屡屡触碰高压线的重要原因。对此，有专家建议对景区的生态环境保护应更严格、更完备地纳入立法、执法、司法的轨道。“提高违法成本，加大处罚力度并严格执法，定期将处罚结果向社会公布，形成强大的威慑和警示作用。”

　　此外，要严查景区违建背后的人为因素，对于在审批、建设、执法过程中存在的利益输送、权钱交易等腐败现象，不管涉及谁，都要毫不留情，一查到底。(通讯员 楠轩 叶康丰）