刘尚希：财政将成为国家治理的基础

三、提出了财政改革新举措，也就是改革的内容，即“改什么”。

这主要是围绕“三个制度”来展开。

第一，改进预算管理制度。其中内容相当丰富，而且不少是突破性的改革，除了提出预算要全面规范公开透明之外，在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面都提出了改革新举措。例如，在预算审核方面，将审核重点从平衡状态、赤字规模转向支出与政策，以解决“顺周期”的问题。重点放在收支差额上，将导致政府的顺周期行为，在经济热的时候，财政收入增长快，倾向于少收，或扩大开支。而在经济冷的时候，财政收入增长慢，怕不平衡和扩大赤字，反而尽力多收或减少开支。这样一来，政府财政行为不但不能熨平经济波动，反而是不由自主地强化了经济波动。再如教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩，破坏了预算的整体性，割裂了预算的完整性，并使重点支出单纯在“钱”字上做文章，容易忽略相关体制机制的改革，而且全国各地机械地执行这种挂钩办法，导致重点支出在有的地方钱多花不了，而有的地方钱不够，造成资金使用上的浪费。

第二，完善税收制度。对重要税种，如增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税都释放出了十分明确的改革信号。这其中每一个税种的改革都涉及面广泛，牵涉到国家、企业和个人利益，具有很强的辐射力。营改增要让营业税全面退出，用增值税取而代之，其减税效应显著，静态计算总计应有几千亿元的规模。消费税扩大范围，有利于发挥其调节生产、消费的功能，也有助于调节分配差距。个人所得税扩大综合征收范围，缩小分项征收范围，有利于税收公平原则的落实。房产税扩大到个人住宅，既可增加地方收入来源，也能在一定程度上调节住房消费，有利于节约土地和住房资源，同时对分配、房地产市场的健康发展也有积极作用。扩大资源税范围，实行从价计征，发挥资源税的规制作用，规范资源开发使用主体行为，对保护抑制生态环境具有积极作用。排污收费改为环境税，可通过税收的权威性来强化对排污行为的约束，促进国家环境治理能力提升。

税制改革着眼于系统性，注重各个税种之间的功能协调和整体配合，税收法治优先，兼顾当前现实条件，构建现代税收制度，这是新一轮税制改革的基本思路。

第三，建立事权和支出责任相适应的制度。提“支出责任”，强化了“事”与“钱”的结合，也可以说，支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁，任何财力，只有指向具体的事权履行，才会转化为一级政府的支出责任，即花钱办事的责任。因此，事权和支出责任相适应，更有利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。这里的“事权”概念侧重于事权履行或执行权。每一项完整事权包含四个基本要素：决策权、执行权、支出责任和监督权。由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的，在国家层面，即在中央地方之间形成了“中央决策、地方执行”的整体格局，这与我国单一制的国家结构形式是相适应的。在地方层面，也形成了“上级决策，下面执行”的事权划分格局。与这种事权划分格局相适应，明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。事权履行重心过度地下移，容易引发国家治理风险，适度上移事权履行，并相应上移支出责任是必要的。因此，在改革的决定中，提出了中央事权、中央地方共同事权和地方事权的划分，就进一步明晰事权履行和相应支出责任指出了明确的改革路径。

（本文作者：财政部财政科学研究所副所长 刘尚希）