刘尚希：财政将成为国家治理的基础

二、财政改革有了新思路。

对财政有一个新的定位，财政“怎么改”就心中有数了。作为国家治理的基础，财政的健康与稳定就变得极其重要，就像房屋的地基，若出现变形、松动，房屋就有垮塌的危险。而要保持财政的健康与稳定，法治是前提。因此，在这次改革的决定中，“法”字当头，在“明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率”的前面，凸显“完善立法”。这也意味着法治理念、法治思维要贯穿整个财政改革过程以及财政改革的各个方面和各个环节。这方面是有教训的，如房产税改革试点，就曾经饱受合法性的质疑。故而在改革的决定中十分明确地提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”。有了法治的基础，建立民主、科学的现代财政制度才有可能。在法治基础上，事权明确、预算透明、制度高效，这些也都是现代财政制度的基本特征。对这些基本特征加以明确，实际上也就是明确了构建现代财政制度的基本思路。

不仅如此，在决定中强调要“发挥中央与地方两个积极性”。这看似老生常谈，实际上蕴含新意。通过财政改革，建立现代财政制度，光靠中央一个积极性不行，还需要发挥地方的积极性、主动性和创造性。在这里，值得深入思考的是，为什么没有提要发挥五级政府的“五个”积极性，而只说“两个”积极性呢？从国家治理的角度来观察，这个老生常谈的背后隐含着国家治理架构的设置，即从纵向来看，国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面的，另一级是地方层面的。省以下都属于“地方治理”，在性质上，与国家（中央）治理是不同的。这意味着当前推行的分权改革在整体架构上是实行两级分权，而不是等量齐观的五级政府之间的分权。两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮改革的思路之中。这为财政体制改革提供了预设前提。

按照两级分权思路，财政改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。两级治理，表明国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则，在当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一，而地方治理、地方财政体制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一、活而不乱的条件。