——中国金融监管体制改革的原则、目标与方案

　　北京保险研究院常务副院长 赵立平

　　近年来，我国金融市场的发展速度明显加快，市场更加开放，信息化程度不断提高，不同市场之间、金融市场与实体经济之间的联动和传导效应不断增强，对金融监管协调能力的要求不断提高。在上世纪90年代和本世纪初逐步形成的分业监管框架，虽有利于提升监管的专业性和针对性，但在利率市场化、金融创新和混业经营已成大势所趋的情况下，目前的分业监管模式日益显露出滞后、失灵的问题，严重影响金融市场发挥配置资源的“决定性”作用。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出：“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。”可以说，我国金融监管体制必须尽快改革已经成为全社会的共识，但是，关于当前金融监管体制的主要症结、改革的基本原则和目标，特别是关于改革的具体方案选择，政学两界仍是众说纷纭，莫衷一是。要厘清金融监管体制改革的主线，必须立足于中国的国情实际，摒弃以部门利益主导改革的偏狭思路，破除对所谓国际潮流国际趋势的迷信，切实抓住中国金融监管体制的主要矛盾，对症下药，有的放矢，才能兴利除弊，收得实效。

　　一、改革当前金融监管体制的必要性

　　应当说，不存在抽象意义上的最佳金融监管体制，所谓监管体制的优劣，不是体制本身的优劣，而是体制是否与国情相适应的问题。我国现行的“一行三会”分业监管体制发端于1993年的金融治理整顿，立法明确于1995年的《商业银行法》，正式确立于1997年《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》。当时的政府吸取1997年亚洲金融危机的教训，为了防止风险的跨行业传导，而设计了这样的分业监管体制。但是随着形势的发展，这一体制的弊端日益凸显，并在去年的股市剧烈异常波动中得到集中的暴露。具体来说，改革当前金融监管体制的必要性主要体现在：

　　第一，分业监管体制下存在监管空白、重复监管和监管套利等突出问题。金融领域的混业经营在过去十多年中经历了迅猛的发展，分业监管体制已经严重滞后于现实需要。以对影子银行的监管为例。一方面，影子银行作为金融创新的产物，跨越了银行、证券、信托、基金、保险等多个领域，并不断突破监管边界，造成监管空白问题。另一方面，有些交叉性影子银行产品同时归属于多个监管当局，造成重复监管问题。此外，监管的标准不一、强度不同也会促使市场主体做出一系列钻空子、打擦边球的套利行为。

　　第二，金融体系的内在结构性矛盾突出。当前金融监管体制改革面临巨大的压力，因为我们正处于经济下行期，而国家整体负债率和全社会总杠杆率又显著提高，诸如互联网金融和影子银行这样的金融创新加强了金融业各个子行业的风险传导和交叉，与此同时，我们的国债收益率曲线构建和利率市场化形成机制还尚未完成。因此，金融体系的内在结构性矛盾不但没有解决，反而进一步突出了。

　　第三，金融手段创新导致各种金融风险层出不穷。去年股市的剧烈异常震荡一方面源于配资、伞型信托、高频交易等金融创新手段的强力助推作用；另一方面也是软件商、配资公司和证券公司在高额无风险利润的驱动下，千方百计掩盖其真实业务规模，规避监管的结果。这次股灾集中反映出我们的金融监管能力建设滞后，金融监管协调力度非常不足。而前不久刚刚曝光的涉案资金500多亿元的“e租宝”非法集资事件再度提示我们，现行金融监管模式的监管水平和监管协调能力已经跟不上金融手段创新的快速发展。

　　第四，跨境金融活动的冲击和中国金融市场的外溢效应日益明显。经过最近十年左右的发展，中国资本市场与外国资本市场的联动性现在已经成为不争的事实，是我们思考金融监管体制改革的前提之一。跨境金融活动以及相应的风险传递在汇率上反映得非常明显。在岸人民币汇率波动和离岸人民币汇率波动形成显著的联动效应。另外，作为全球金融市场的一部分，中国金融市场的活动也会产生外溢效应，造成国际影响。全球金融危机以来，国际资本市场波动加剧的趋势要求我们的金融监管体制必须增强应对能力建设。

　　综上所述，由于混业经营、金融创新、跨境联动等都已超越了现有的金融监管框架，我国的金融监管体制改革已成当务之急，刻不容缓。

　　二、金融监管体制改革的原则与目标

　　“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，也是经济结构优化、发展动力转换的关键阶段。历史经验表明，经济转型的成功与否在很大程度上取决于资源配置效率的高低，而金融市场，特别是资本市场，作为市场的高级形态，是最重要的资源配置机制。金融体制改革应成为我国经济结构转型升级的重要突破口。我国金融市场的矛盾升级和风险集聚问题以及相应的金融监管滞后失灵问题，都表明我国金融市场建设尚处在建立初步完善的市场机制阶段，需要尽快向提高市场机制运行效率阶段转型过渡。

　　在转型过渡期，我国的金融监管体制改革的首要原则，就是破除垄断，促进竞争，使市场在资源配置中起决定性作用。我们要按照十八届五中全会和中央经济工作会议的要求，以“使市场在资源配置中起决定性作用”为主线，减少不必要的行政管制，使市场对各环节的价格确定拥有直接决定权，金融资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，形成一个更加均衡的社会融资结构。金融资本的本性是逐利，而垄断会带来最大的利润，因此，金融监管必须破除垄断，促进竞争。确保市场主体的充分竞争也有助于消除不必要的监管。

　　其次，金融监管体制改革一定要立足本国实际国情。改革不能脱离中国国情，必须抓住中国金融体制特有的问题。就金融监管体制改革而言，当前最大的国情是我国金融市场所处的特定历史阶段，改革要解决的主要问题也带有这个历史阶段的特征，即如何进一步理顺政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系。由于国情都是不断变化的，因此金融监管体制也应该是动态调整的，没有一劳永逸的最佳解决方案。

　　第三，金融监管体制改革要摒弃机构监管的思路，从功能监管的角度重新设计。按照机构业务分类来设计监管体制的不合理性现在愈发显得突出了。在跨境金融活动如此活跃、金融创新手段层出不穷的情况下，金融机构为了应对全球的竞争，必然谋求扩大业务范围，监管机构不可能将其限制在某个特定的领域中。功能监管不同于机构监管和业务监管，更多的是从金融功能的角度来设计金融监管体制。金融体系的功能相对于金融机构来说更具有稳定性，随着金融创新的不断发展，金融机构的业务种类界限将日益模糊，因此，从功能层面来划分金融活动类型，并设计相应的监管体制，要比以机构类别概念来区别金融市场更为合理，有利于提高监管效率，为金融市场的供需双方带来监管规范的一致性。

　　在上述原则的基础上，当前金融监管体制改革要实现的目标应包括：

　　第一，维护金融系统的稳定性，守住不发生系统性区域性金融风险的底线。全方位、多层次的金融创新使金融系统越来越成为一个开放的、动态的、非线性的复杂巨系统，给金融稳定带来较大冲击。在金融创新背景下实现金融稳定的优化是金融监管体制改革的首要目标。

　　第二，提高监管效率，确保有关各方的利益平衡，尤其要保护弱势一方的合法权益。混业经营对金融资源的配置效率在很大程度上取决于金融监管的效率。金融监管效率的一个重要体现就是有关各方的利益平衡。次贷危机后，加强对金融领域消费者和中小投资者的保护应当成为金融监管体制改革的重要着力点。

　　三、改革方案比较：“超级央行”vs. “一行一会”

　　明确了金融体制改革的原则和目标，我们就可以来对各种改革方案进行比较和评估。关于如何改革“一行三会”的监管框架，政学两界已经展开了非常热烈的讨论，并产生了一系列令人眼花缭乱的改革方案，如：在一行三会之上架设金融监管协调委员会负责对四个监管机构的综合协调；一行不变，三会合一形成金融监管委员会，实行“一行一会”综合监管；将三会并入央行形成所谓“超级央行”；以及多个版本的“一行两会”方案（有的倡导证监会并入央行，有的支持银监会并入央行）……尽管总体上改革方案繁多，但支持者较为集中、被认为相对来说更具合理性和可行性的方案其实只有两个，那就是“超级央行”模式和“一行一会”模式。接下来我们就对这两种代表性改革方案做一番比较，看看它们究竟孰优孰劣。

　　首先需要说明的是，所谓的“超级央行”模式泛指以央行为中心来设计新监管体制的改革方案，至少可以包括下述三种子方案：（1）在央行下设货币政策委员会、金融稳定委员会和金融行为监管局；（2）在央行下设货币政策委员会、金融稳定委员会、审慎监管局，在央行之外设独立的金融行为监管局；（3）央行负责宏观审慎政策和系统重要性金融机构监管，在央行之外设独立的审慎监管局和行为监管局。

　　“超级央行”模式的支持者常用的理由是，这种改革方案符合完善宏观审慎政策框架的要求，符合金融监管框架改革的最新国际趋势。这些理由都值得商榷。

　　首先，“超级央行”模式的设计理念围绕着宏观审慎政策框架展开，这是对美英等国经验的一种借鉴。美国的金融改革方案确实强化了美联储对系统重要性金融机构的监管，但这种安排针对的是美国次贷危机暴露出来的一个突出问题，即监管机构对这些系统重要性金融机构的监管乏力，无法实施有效控制。然而，这却不是中国金融监管的主要问题，中央对系统性重要金融机构的掌控一直是有效的。如前所述，我们亟待解决的问题是监管空白、重复监管和监管套利的问题。因此，“超级央行”模式对中国监管体制的主要症结把错了脉，自然就不可能对症下药解决问题。

　　其次，所谓“超级央行”模式符合最新国际潮流的说法也是似是而非的。各国的监管体制都有自身的特点，都要符合自身的市场发展阶段。我们当然要学习借鉴先进国家的做法，但任何国际经验都是与特定国情结合在一起的，在讨论的时候不能断章取义，不能把外国的特定制度设计与其具体国情脱离开来，抽象地谈论所谓的国际经验，否则只会造成南橘北枳、水土不服的结果。“超级央行”模式的支持者特别喜欢举英国的例子，说什么英国取消了金融服务局（FSA），构建以央行为核心的监管架构就代表了最新的国际经验，是我们学习的方向。其实，这不过是英国金融监管改革的最新尝试，即便成功，也只是说明它切合了英国的国情。而且，英国在金融服务局成立仅十几年后就做出如此大刀阔斧的改革，恰恰说明它的金融监管模式仍处于不断探索之中，并未成熟完善到国际标准的地步。

　　第三，如果“超级央行”既负责宏观监管，也负责微观监管，那么不仅货币政策的中性难以保证，而且“超级央行”很有可能更倾向于关照系统重要性金融机构，因为这些机构太重要了，绝不能有所闪失，而那些中小金融机构的利益就容易遭到忽视，这恰恰违反了我们金融监管体制改革的首要原则，即促进竞争，为市场发挥配置资源的决定性作用创造有利条件。

　　第四，“超级央行”的职能过于集中，很有可能影响监管效率，不利于专业分工与整体协调的平衡。而且，在掌握了巨大的人力物力财力权力的基础上，“超级央行”还有可能形成机构利益不断自我强化的趋势，从而影响进一步全面深化改革。

　　因此，“超级央行”模式脱离了中国国情，未能抓住现行金融监管体制的真正短板，不应成为未来改革方案的备选项。与之相比，“一行一会”模式则更有助于解决我们的真问题，即分业监管与混业经营不相适应的问题。这是中国金融市场在现行发展阶段表现特别突出的问题。

　　根据“一行一会”解决方案，央行仅负责货币政策和支付清算，三会合一成立金融监督管理委员会，按照功能监管的原则来全面负责对各个金融分支领域的综合监管。这个方案的优点首先是将现有的三会监管功能合一，能够有效解决监管空白、重复监管和监管套利的问题；其次，该方案兼顾了维护金融系统稳定性和提高监管效率的目标；第三，该方案使央行可以更好地维持货币政策的中性；第四，该方案更有利于我们开展国际金融监管的协同。

　　质疑“一行一会”模式的人经常强调的一个理由是，现在一行与三会之间的协调成本已经很高，如果三会合一形成合力，未来一行一会之间的协调将更加困难。其实，在“一行一会”模式下，央行专注于货币政策，不必再去搞票据等业务，一行与一会之间的关系协调会变得相对简单和容易处理。当然，必须对一些技术细节做充分考虑，比如，在一行与一会之间必须要建立畅通的信息共享与交换机制，不能再让个别机构或部门通过垄断信息资源来获得更多的监管权力和部门私利，从而扭曲改革的本意。

　　综上所述，既不存在放之四海而皆准的金融监管模式，也不存在一劳永逸的金融监管模式，任何国家的金融监管体制都要与国情和经济发展阶段相适应，并随着主要矛盾的发展演变而动态调整。就当前中国金融监管体制改革面临的形势而言，“一行一会”是比“超级央行”更好的解决方案。只有根据“使市场在资源配置中起决定性作用”的原则来确定金融监管体制改革方略，我们才能切实有效地推进中国金融市场的健康有序发展，也为将来在亚洲地区整合区域优势资源，提升金融话语权，加强亚洲地区金融治理，推进国际金融体系改革，奠定坚实的基础。