前二十年变迁：从“国家-单位保障制”走向“国家-社会保障制”

中国日报网中国在线消息：今年是改革开放三十年，在改革开放刚刚起步的时候，中国的社保体制处于一种怎样的状态？

郑功成：1978年到1985年是中国社会保障制度变革前的准备阶段，这段时间发生的很多改变虽然不能和后来的社保改革相提并论，但是的确做了一些相应的准备。比如国家重新设立民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等等，劳动部门的工作也开始恢复，这些都是非常重要的组织措施。民政部在八十年代中期是推动社保制度建设与改革的重要力量，劳动部门也密切关注原有的劳动保险在实践中遇到的问题。

这个时期还有一个非常重要的变化，那就是个别地区开始尝试改进传统的国家-单位保障制度。当时经济体制改革开始推进，在原有的单位保障制下，同时又加入了与效益挂钩的因素，部分老国有企业日益难以承担职工医疗费负担和养老负担，而新成立的国有企业则相对轻松，因此一些国企开始尝试让职工分担部分医疗费用，一些地方的某些行业则对职工的退休费用进行统筹。这些试验在当时被认为是直接损害了职工权益，但是它揭示了原来的国家-单位保障制已经难以为继，需要寻找一条新的出路，这就是国家-社会保障制。

新京报：这个改变是怎样完成的？

郑功成：从1986年开始，中国社保制度开始进入真正意义上的改革年代。1986年有几件大事发生，第一是在“七五”计划中首次提出了社会保障这一概念，而且单独设章节阐释了社保的改革与社会化的问题。此外，那一年国务院还颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者明确用合同制取代“铁饭碗”，并且规定工人的退休养老实行社会统筹；后者虽然在当时并未成为真正有效的失业保险制度安排，但是它确实是为了满足企业破产和职工失去工作时对失业期生活保障的需要，因此具有制度创新的意义。第三，那一年劳动人事部颁发了一个规定，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，这实际上已经消除了社保单位化的烙印，这些变化都预示着国家-单位保障制已经走到了尽头。

但是我们应该看到，这些改革均与当年的国企改革密切相关，它们是为国企改革配套，是被动的，本身是没有目标的，这种情况延续到了九十年代末期。但是从世界经验来看，社保制度必须成为独立的制度安排，不应该为某项改革配套。

新京报：经济学家吴敬琏说过，1993年中共十四届三中全会就决定建立“全覆盖、多层次”的新社会保障体系。可是十几年过去了，由于遇到了各方面的重重阻碍，这项极其重要的社会基础设施至今还没有建立。在你看来，难产的主要原因是什么？

郑功成：这个关键是理念不清，就是社会保障到底是要社会公平还是要效率。九十年代中期我们确立了市场经济的取向，市场经济无疑讲效率优先，这个原则也被不恰当地体现在社会保障政策上，从而在社会保障改革中很难去谈公平、普惠这样的问题。