原标题：特困群体“保命钱”调查：救助政策遭遇变形记

　　让特困群众活出尊严

　　特困群体“不养不活”，政府必须兜底。同时兜底并不意味着政府包办，如何引入社会力量，开辟多元化的救助渠道，也是一个亟待研究、探索解决的问题。

　　走出“不出事就难落实”的怪圈

　　“民政干的就是要钱的活”，这是很多基层民政干部对自己工作的认识。他们能否“要”到钱，直接关系到特困群众的生计。然而，记者调研发现，尽管从中央到县一级，各级政府对特困人员供养均有资金拨付，但在实际使用过程中被异化为“中央的钱靠抢，地方配套靠财力，资金落实靠出事”。

　　“一没有列专项，二没有明确比例，中央转移支付给五保户的钱到了地方就得靠抢。”中部某省一位民政官员告诉记者，中央财政每年以小专项的形式将五保供养、村办公经费和村干部工资一起打包下发给省财政。2006年，该省民政、财政部门根据当时省内五保供养实际情况，确定了一个划拨中央转移支付款的数额。如今10年过去，该省五保供养资金总量已经翻了一番，可划拨到五保供养上的钱始终未变。

　　“五保供养的钱不够怎么办？还得向省财政要。”这名官员说，不论是从中央转移支付上掏，还是从省财政新增财力上掏，都是从省财政要钱，钱不过是从左口袋装到右口袋。基层民政官员反映，实际操作中，一般性转移支付的钱能不能真正用于民政、特别是用于救助始终存疑。“因为这部分特困群体的声音很微弱，当地在制定财政计划的时候往往把他们的需求往后排。”

　　在五保供养资金筹集方面，除中央财政转移支付外，地方财政也需按一定比例配套资金。在河南，农村五保供养经费省以上财政和县级财政按4︰6比例分担。在安徽，这一比例在账面为1︰1，但在实际操作中，县财政还要承担医疗支出、人员工资等多项费用，实际比例可达3︰7。

　　基层民政干部说，越到基层，资金配比越高，形成一个“金字塔”结构的资金配比模式，地方财政压力大。安徽省合肥市某区民政干部说，这对于财政状况较好的地区还比较好办，地方财政拨款兜底就是。但在一些贫困地区，还是吃饭财政，原本不足的供养标准就越发显得捉襟见肘。

　　记者调研了解到，敬老院工作人员工资、护理人员聘用以及乡镇民政工作经费等多依靠地方财政落实。然而，其落实程度多取决于地方政府对民政工作的重视程度，一些地方甚至存在“不出事就难落实”的怪象。

　　2014年，安徽某县曾发生一起引发舆论关注的事件，一名分散供养的五保老人在家中光着身子两脚生蛆却无人问津。事件经网友发帖曝光后，县乡两级政府立即组织相关部门前往救助，市里即时下拨护理经费，随后全县167名失能半失能老人全部住进了敬老院。

　　“文件多，会议多，领导的讲话也多，但实际落实的资金少，有分量的部署更少。”河南一县级市民政局副局长如此评价当前的特困供养工作。基层干部认为，特困群众处于最底层，难以发出自己的声音，难以主张自己的权利，必须要有坚实的制度保障，才能让他们及时获得必要的救助，走出“不出事就难落实”的怪圈。

　　理顺中央和地方的关系

　　长期从事民政救助的干部谈到，资金保障是做好特困供养工作的前提和基础。社会救助政策有成效的领域往往是中央财政加大投入的结果，如城市低保工作开展得好，主要得益于中央财政拨款占到总投入的六成多。

　　“对于贫困地区的财政配比，应该是地方承担小头，上级财政承担更重的供养任务。”安徽省利辛县民政局干部提出，特困供养应参照低保、临时救助等政策的资金配比，加大中央投入，在科学测算的基础上，根据地方实际确定各级财政合理配比，形成更合理的“倒金字塔”配比结构。

　　在江西，目前敬老院建设费用由省以上财政和县级财政按1︰4的比例分别承担。“但凡院子里动过土的，基本都还欠着施工方的钱。”江西一位基层民政干部告诉记者，县级财政承担的大部分费用一直都难以足额到位，近年来敬老院改扩建的钱大多是新债套着旧债，现在要求消防改造，更是雪上加霜。

　　“一所敬老院消防改造达标至少要20万元，全省经过法人登记的敬老院有1472所，单这一块就需要资金3个亿。”江西省民政厅农村五保供养相关负责人说。事实上，由于资金难以到位，他对消防改造限期达标没有多大把握，这意味着行政许可难通过，全省90%以上的敬老院将成为“黑户”。

　　一些民政干部直言，特困供养提标扩面，担子多半压给了基层，尤其是一些贫困地区，财政越发显得捉襟见肘。记者采访了解到，特困供养资金不足，一些地方民政部门甚至寅吃卯粮。在河南信阳，当年的医疗救助资金早已用光，只能提前使用第二年的救助资金。

　　在安徽省利辛县，2014年该县各敬老院按规定要无条件接收失能半失能五保对象，这是《社会救助暂行办法》关于特困人员供养新增的护理照料的新要求。然而，每年近3000万元的五保供养支出，已让这个贫困县的财政不堪重负，实在没有能力再配套资金招聘有一定护理技能的护工。

　　基层民政干部反映，提高供养标准，是为了让五保供养对象生活得更有尊严。然而，当前的实际情况是，基层特困供养任务越来越重，民政部门四处伸手要钱，久而久之，地方也就有了“上面不能只点菜不买单”的抱怨。

　　受访基层干部建议，应尽快理顺中央和地方的责任，合理分配各级财政投入比例。一是加大中央和省级部分财政投入力度、比重，建立特困供养标准自然增长机制；二是完善渠道保障，借鉴低保和医保的办法，对供养经费设立专项，专款专用。

　　借助社会力量，开辟多元救助渠道

　　由于体制机制限制，乡镇民政工作人员严重不足，加上当前日益严重的农村空心化问题，在农村分散供养的特困群众不少处于无人照看的窘境。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，从政府层面增加编制不符合当前的改革方向，应该采取政府购买服务的形式，政府保障经费投入，购买民间、慈善等组织的服务，由他们为特困供养人员提供更为高效的服务。

　　南昌大学公共管理学院副院长廖晓明认为，当前特困供养人员的保障标准太低是不争的事实，在这方面政府需要加大投入，保障他们的基本生活水准。在这一前提下，可考虑引入社会组织和慈善力量，动员全社会参与尊老敬老工作，提高特困供养人员生活质量。

　　民间公益组织“舒城义工”的负责人李永生告诉记者，他们每年会组织送戏进敬老院等活动，义工也会上门陪散居的五保老人聊天、帮助年纪较大的老人买东西、做家务、陪同他们去看病等。

　　“孤寡老人困难其实不少，平时头疼脑热的小毛病报销起来不方便，因此很多散居的孤寡老人还要自己掏钱买些药，生活上类似的零碎支出不少，他们生活拮据。另一方面他们很多人一辈子单身，膝下无子无女，晚景确实凄凉寂寞，我们义工与他们结对，平时给点零花钱、定期陪他们说说话，帮着做些家务，让他们的内心宽慰些。”李永生说。

　　“对于孤儿，虽然政府给他们提供生活费、学费，甚至还指定了孩子的祖父母或近亲属作为监护人，但是我们走访发现，孤儿们的性格很胆怯、不少孩子学习上也有困难，我们作为公益组织想让他们感受到更多温暖、获得更多力量，因此也做了一些结对帮扶，比如给他们发奖学金、助学金，带他们去看电影之类。”李永生说。

　　类似“舒城义工”这样的民间公益组织、社会组织，在对特困人群的救助上往往更加专业、高效，政府完全可以用引导、激励、购买服务等多种方式，借助它们的力量，为特困救助开辟多元化的渠道。

　　专家认为，过去30多年的改革，首先是改变“经济全能型政府”，让市场发挥更大作用，当前这个方向的改革还在深化。随着社会服务需求的日益增长，对“社会全能型政府”的改革也日益迫切。政府需要松绑，发展更多的社会组织，并依靠它们对特困群体救助等社会难题提供更多元、更周到的解决方案，促进社会的全面进步与发展。(半月谈记者 高皓亮 甘泉 鲍晓菁)

　　(来源:半月谈)