——千亿资本角逐农地改革之湖州样本
“近两年来，湖州通过宅基地置换和承包地流转，腾出了大量可用于开发的建设用地。有了土地就能引进项目，发展二三产业；有了新增产业基础，城市就有条件吸纳农民转变为居民。”浙江省湖州市委外宣办处长计欣华对中国证券报记者表示。
湖州，这座距离上海160公里的浙北城市，正悄然进行着一场农村土地改革。在湖州东部183平方公里的土地上，原先的村民陆续搬迁至统一规划建设的新社区，宅基地和承包地经过整理以实现集约化经营。在符合土地利用总体规划和城市总体规划的条件下，大量土地纳入城市建设用地指标之内。
原来八里店、环渚、织里等乡镇变成湖州的“东部新区”，房地产开发、高新产业园建设、制造业升级等在当地进行得如火如荼。在湖州的新农村示范村——八里店前村，几十座塔吊鳞次栉比，十余个住宅社区集中开工建设。在离前村不远的开发区内，三一重工、栋梁铝材等企业的生产基地已基本落成，上实发展、绿城集团等高端地产项目正在开发。
中国证券报记者调查发现，农民以宅基地换房、换补偿，以承包地换租金、换工作的模式在浙江很多地级市试行。近年来，一半以上的社会投资是由新增建设用地带来的。以此计算，2009年，浙江因建设用地扩张而吸引的全社会固定资产投资超过5000亿元。土地和劳动力“新的流转”，正成为地方经济新的增长极。而在土地开发效率提高的同时，由于局部地区开发速度过快，农地性质尚未变更，因此城郊出现了大批以小产权房为主的新社区。
宅基地置换 求解用地难题
湖州以及临近的嘉兴，目前正在“城乡统筹”名义下进行着土地制度改革试点，改革的核心便是宅基地换新房，农民变市民。当地政府推行宅基地置换的直接动力是扩大开发用地面积。
居住在湖州市吴兴区的钱荣民，今年40岁，经过宅基地置换，一家五口人共分到城里三套100多平方米的新住房。“我父母住一套，我和老婆、孩子住一套，剩下一套打算出租。”
原先在家务农的钱荣民，现在是浙江一家大型电力设备企业的员工。他向中国证券报记者介绍，“在厂里工作不到两年，已经加过几次工资，现在月收入2000多元，加上年终奖，一年收入近3万元；企业还给上养老保险，每月的标准是205元。”钱荣民的爱人则在当地一家童装生产企业工作，年收入约2万元。钱荣民的父母每月也有360元的养老金。全家一年的收入近6万元。
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“以前我们家搞水产养殖，最好的年份，收入也就2万元出头。”成为“市民”后，钱荣民家享受到了和城里人一样的配套服务。除了新建小学、幼儿园、社区医院、商贸中心外，湖州市还将一所省级重点中学迁入新区内，并规划将第三人民医院（浙江省三甲医院）迁入新区。
湖州以及临近的嘉兴，目前正在“城乡统筹”名义下的进行着土地制度变革的试点。改革的核心便是宅基地换新房，农民变市民。
湖州市委农办主任卞利强介绍，湖州的宅基地置换政策是按人口计算的，村民上交宅基地，每人可获得城市新区住房约53平方米，独生子女获双份补偿。村民户人口越多，可置换到的住房面积就越大。每户村民置换到的新住房一般在400-500平方米，还可以通过抽签的方式置换到商铺。近两年来，湖州对东部新区内的农户实行一次规划、一次安置、一次配套。湖州市政府的数据显示，截至2010年2月，湖州已兴建38个农户拆迁安置社区，安置人口11.06万人，缩减自然村2433个。根据湖州市建设规划，至2011年底，该市计划让30万农民搬入新建社区，这相当于湖州全市人口的11.6%。
当地政府推行宅基地置换的直接动力是扩大开发用地面积。“受制于建设用地规模，近年来，湖州招商引资情况明显落后于周边苏南城市，多数大企业将生产基地都选在吴江、苏州等地。”湖州市工商局干部施宛莎坦言。同样的问题也发生在临近的嘉兴。嘉兴的农业用地保有率高达86%，而农业产出占嘉兴GDP的比重不到6%。
“浙江对农地保有率的要求很严格，我们每次申报项目，都会受到农地保护的限制。”湖州市统计局综合处副处长杨学伟表示。
据湖州市国土资源局的最新统计，湖州市域面积5818.44平方公里，其中农业用地达4916.94平方公里，农地保有率达84.5%，远远高于苏州、无锡等江苏城市。而湖州的农产产值占当地GDP的比重不到8%。
“杭嘉湖平原的投资环境很成熟，条件也十分优越，发展主要受制于土地。而土地资源已成为浙江省经济社会发展的重要制约因素。”浙江省政府研究室副主任盛世豪。
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根据当地政府的测算，与苏南城市相比，湖州和嘉兴的投资成本要低20%-30%，物价指数和劳动力成本均明显低于周边城市。目前，湖州和嘉兴已有申嘉湖、申苏浙皖、沪杭等多条高速公路直通上海。
在“有效对接大上海”的区域发展战略下，浙北的地级市近年来开始频繁“招揽”大项目。嘉兴南湖区常务副区长吴海松坦言，大飞机项目一落户上海，当地各级政府便频繁出动，遍访国内主要航空制造企业，将许多零部件配套产业带到了嘉兴。
湖州市市长马以介绍，2009年，为实现保增长目标，湖州向上争取重中之重项目和政府导向性重大项目，其中，115个项目列入中央新增投资计划，88个项目列入省重点工程。在招商引资方面，湖州共批外资项目336个，新批总投资千万美元以上企业81家。“力争引进大、好、高项目，不断促进经济结构加快调整。”
但是，项目引进需要占用土地。而湖州、嘉兴等城市的建设用地指标十分有限。“农地保有率不能动，那就只能在宅基地上想办法。”湖州市南浔区委沈晓良处长说。
2008年中共十七届三中全会后，湖州、嘉兴等浙江地级市开始尝试农村土地流转改革。通过宅基地置换和整理，在保耕地“占补平衡”的同时，腾挪出可用于开发的土地。
湖州市吴兴区便在此时开始酝酿规划东部新区。一方面将人户日益缩小的行政村合并，统一拆迁安置，农民或是置换到城区街道，或是进入新建社区，分批逐次转化为市民；另一方面通过宅基地置换和承包地流转，既发展高效农业、又为城市扩张腾出空间。湖州下辖的德清县，经过农地整理和置换，在获得城市建设用地的同时，还新增有效耕地7.8万亩。
经过近两年时间大规模的腾挪，湖州储备了数目可观的建设用地，进而申报建设用地性质变更。由于新增建设用地通过宅基地整理获得，因此，耕地并未减少。
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“浙江的多数地市都只能在耕地占补平衡上想办法。”盛世豪指出。统计显示，浙江在2009年期间为中央级别的扩内需项目批准用地1693公顷，这其中新增建设用地面积1259公顷，占用耕地面积547公顷，与此同时完成补充耕地面积同为547公顷。
农户宅基地置换直接带动当地建筑业和房地产业。2009年，湖州市建筑业和房地产业的生产总值同比分别增长10.5%和33.1%。而在这场土地变革中走在前列的湖州市吴兴区，近两年来经济增长速度明显高于浙江省的平均水平。2008-2009年两年，该区GDP年均增速超过10%，固定资产投资年均增速超过20%。
承包地流转 盘活农村劳力
农业收入占比过低为承包地流转和劳动力转移创造了条件。
在湖州下辖的德清县，兴起了土地股份合作社、土地股份合作制农业企业等土地规模化经营的企业。对于这类企业，当地政府一次性给予2万至5万元的奖励。对于永久放弃土地承包权的农户给予养老金，并提供一次性补偿，标准为耕地、菜地、园地等每亩5000元。另外，农户还可以土地入股的方式，参加土地股份合作社等。
德清县的新市镇目前是长三角规模最大的淡水养殖基地之一，以出产鳜鱼和青虾而闻名。“鱼苗现在放下去，十月份就能上市。现在养鱼规模大了，利润多了，到信用社办贷款也容易。”张三平夫妇经营的100多亩鱼塘便是村里40多户人家的水田流转集中起来的。
“我们向村上的合作社承包鱼塘，合作社按经营收入的一定比例提留利润，交了土地的农民每年从合作社领取租金收入。”张三平介绍，2009年，这40多户农家从土地股份合作社获得500元/亩的“红利”，与原来自己经营传统农业相比，每亩增收140元。今后，实施土地流转的农民可根据股份合作社每年的经营情况获得类似分红的收入。
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目前，该县78%的农村劳动力转移到二三产业，46%的农田实现有效流转。而湖州市农田流转面积达64.58万亩，流转比例达35.9%。
湖州市统计局高级经济师钱中勇分析，农民宅基地置换和承包地流转中获得补偿以及房产的经营性收益，是他们转移性收入和财产性收入大幅增加的主要原因。而农业收入占比过低为承包地流转和劳动力转移创造了条件。
经过宅基地置换和承包地流转，原湖东村村民陆永强家三兄弟搬迁至湖州市区月河街道。“一开始，政府把我们兄弟三人安排进本地一家福利企业，半年后，外地一家大型机械企业的生产基地投产，我就去那里上班了。”陆永强告诉中国证券报记者。
经过当地劳动部门牵线以及企业常规招工程序，迁入月河街道的相当一部分村民进入新建或扩建的生产企业工作。而陆永强的二弟和三弟，在置换城里新房时，各分到了一间40多平方米的商铺，他们做起家装建材和童装生意。
“人转出去，土地才能流转起来。”湖州市委农办主任卞利强表示。现在，浙北地区很多行政村的人户已经减少了很多，年轻人大多数都进城务工或者经商，务农人口比例已大为降低，这就为农地流转创造了需求和条件。
“到城里能找到工作，收入又高，原来分的土地转给种粮大户种，也有收益。以前为了完成公粮任务，我们家甚至每亩倒贴200元把田转给别人种。”陆永强说。
湖州市最新的抽样调查数据显示，2009年，全市农村居民人均纯收入11745元，其中，农业收入仅为1424元，占比为12.1%；这一比例在近三年内下降了2个百分点。而工资性收入达到5291元，比2006年上升33.3%。
钱中勇介绍，2009年，湖州农民的转移性收入和财产性收入合计达954元，比2007年增长67.4%。湖州城乡居民收入差距已缩小至1.98：1。而根据2008年中国统计年鉴，全国城市和农村的收入比为3.33：1。
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中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为，地方政府对土地和劳动力进行重新配置，从而实现经济增长目标。湖州等城市正在进行的土地置换和流转模式，需要相应的制造业为基础，同时更需要进一步的产能扩张。
马以指出，立足于“工业强市”，2010年，湖州还将加快临沪工业区、临杭工业区和临港产业平台的开发与建设，在重大项目建设、前期、储备三大环节，各安排百个项目和千亿元总投资，确保市重点建设完成投资235亿元。这一投资力度在湖州是近几年来所罕见的。
农村劳动力转移至城市，就业压力很大程度上需要通过制造业来吸收。而这是否会给本已过剩的产能“雪上加霜”？近三年来，湖州市固定资产投资年均增速超过20%。
对此，马以给出的答案是“调整经济结构，加快产业优化升级，淘汰低效落后产能，遏制低水平重复建设。产业选择侧重于新能源、新材料、装备制造、生物医药、信息网络等。”
不过，温铁军指出，土地是地方政府手上最大的资本，将农地“国有化”，进而利用地方融资平台将土地抵押给银行获得开发资金，这种“以地套现”的模式和近年来的房地产开发热潮有关。其风险在于抵押的土地越多，金融体系的债权规模就越大，而地方政府和开发商的债务将不断通过房地产市场转嫁给城市的新进入者。一旦人口红利终结，那么中国的城市化将面临“产能过剩之后的金融过剩”。
截至2009年底，湖州总人口259万人，农村劳动力资源总数125万人，其中进入城市各行业工作的人员已达86万人（工业性就业50.36万人）；留在农村的劳动力约为39万人。而近年来，湖州每年创造的就业岗位约5万个，如果经济增速能保持，8年左右的时间便有能力吸纳剩余农村劳动力。
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城市化提速 小产权房“过剩”
在以“土地换取发展”的城镇化进程中，由于局部地区速度过快，农地性质尚未变更，因此城郊出现了大批以小产权房为主的新社区。如何对这些房产进行“确权”，将直接影响到区域房地产市场以及农民身份的真实转变。
在湖州，陆永强等湖东村的村民迁入了城区街道，“踏上了国有土地”，因此“城市化”比较彻底。而钱荣民等村民虽然分到了数套房产，但由于这些房产依然建在“集体土地”上，因此没有产权证，属于名副其实的“小产权房”。事实上，情况和钱荣民一样的村民占据了大多数。
“我们的房子也能卖，价钱现在大概是每平方米3000元左右；隔一条河，对面是新建的商品房，那里的房子每平方米就能卖到7000多元。”钱荣民介绍。如果土地性质变更，钱荣民的房产价值便可达到200多万元。
根据2004年修订的土地管理法，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
“所谓商品房70年产权，便是指70年城市国有土地使用权。这一权利是一种用益物权，根据我国目前的法律，只有基于这一权利的房产才可以交易、转让、抵押等。宅基地等集体建设用地使用权也是用益物权，建在上面的房产虽然也具有物权的性质，但由于权属确认尚未完成，因此目前还不具备交易、转让、抵押的属性。”北京仁和律师事务所律师孟宪生指出。
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“农地性质不可能轻易变更，目前，湖州市正在逐步上报审批建设用地规划，建设用地指标批不下来，那房产便不可能‘转正’。一些建设用地指标批下来的地方，可以通过补交地价款转成商品房，但须小区整体统一办理。”湖州市政府一位官员表示。
该官员介绍，现在的补交标准是每平方米500元。但由于村集体土地本身存在权属争议，归属纠纷复杂；加之国有土地使用权需统一办理，每户村民须一次性支付20多万元的地价款，这对不少村民而言相当困难，因此，具体进展十分缓慢。
实际上，地方政府更倾向于在城乡统筹和城镇化进程中将农村土地“国有化”。温铁军指出，这将为“以地生财”和“以地套现”创造条件。以湖州为例，目前，该市市区工业用地的基准价已上调至19.2万元/亩，而商业用地可拍到上百万元/亩，而农用地的价值远没有那么高。
“从中央政策看，今后，在耕地红线之内，扩张城市建设用地是允许的，同时农民可以通过宅基地置换，获得进入城市的初始资本。”中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为。
今年中央的“一号文件”提出，要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。同时，推进城镇化发展的制度创新，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。
“随着农地确权和城镇化的推进，地方政府必然会逐步解决小产权房的问题。从目前的情况看，持有人赎买，更符合现实。”华远地产董事长任志强对中国证券报记者表示。
