开篇语

“城镇上山、园区（工业）上山、农民进城”是昆明市主动贯彻云南省“保护坝区农田、建设山地城镇”的重大战略举措，是推进城镇化思路的重大调整，是土地管理制度的创新，是破解耕地保护与建设用地的有效途径，是加快新农村建设的必然选择。本报从即日起，分阶段、有步骤地集中宣传“两上一进”和城乡规划工作中好的经验和做法，同时对全市切实保护坝区优质耕地、有效拓展建设用地新空间、有效化解征地拆迁矛盾、以及合理优化城镇村落布局、有力加快全域城镇化进程等方面的典型进行深入报道。

从2011年底开始，一场轰轰烈烈的“上山”运动在云岭大地兴起，城乡建设用地方式发生了重大转变。推行“城镇上山”、“园区（工业）上山”，从昔日以占用耕地及平地为主，转变为推动工业项目、园区建设向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。

新的建设用地方式的转变，是城市规划指导思想的重大调整，是土地利用方法的重大变革，给正在全力加快建设的现代新昆明带来了全新的发展之路。新昆明通过进一步调整完善土地利用总体规划、城乡总体规划和林地保护利用规划，划定永久基本农田和城镇发展界线，大力建设山地、山水、田园型城镇，走出了一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路。

守住红线建山地型城镇

昆明市土地总面积21012平方公里，其中，山区、半山区面积占土地总面积的81.54%，坝区面积占土地总面积的18.46%。人均耕地拥有量仅1.02亩且呈逐年减少的趋势，远低于全国1.38亩和全省2.04亩的平均水平。适宜开发建设用地多为平坝地区的基本农田和优质耕地，可利用的平地资源相当有限。

按照国务院对昆明市土地利用总体规划批复，至2020年全市耕地保有量不少于3943平方公里，基本农田保护面积不少于3200平方公里。全市人口多、耕地少、山地多、平地少、荒地劣地多、良田好地少、宜垦耕地后备资源不足，建设用地供给矛盾突出，已成为了昆明土地资源的真实写照。

近年来，随着现代新昆明建设加快推进，城乡建设和产业发展用地需求不断加大，土地开发利用与耕地保护之间的矛盾日趋突出，土地对发展的瓶颈约束日益显现。由于历史形成的城镇多在坝区边缘，随着工业化、城镇化的快速发展，坝区优质耕地减少势头迅猛，用地问题已经严重制约了新昆明快速发展的步伐。

耕地保有量和基本农田保护面积是不可触碰、不可逾越的两根红线。面对工业化、城市化进程对坝区耕地不断侵蚀的挑战，如果不改变传统的用地方式，也许不远的将来，全市人民“米袋子”、“菜篮子”可能被占尽，衣食之源的“口粮田”将不复存在。

“城镇上山”开启发展新思路

2011年9月5日，云南省保护坝区农田建设山地城镇工作会议在大理市召开。云南省委书记秦光荣提出，立足云南省情，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展，探索具有云南特色的城镇化道路。

保护坝区农田建设山地城镇，是省委、省政府加强耕地保护、转变城乡建设用地方式的一项战略决策。这也给快速发展中的新昆明带来了新的机遇。

昆明市按照省委、省政府的总体要求，明确目标、细化措施、狠抓落实。11月1日，全市召开保护坝区农田建设山地城镇工作会议，明确提出，全面提升山地城镇、山地园区规划建设开发水平，努力走出一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路；严格落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。昆明“城镇上山”序幕正式拉开。

科学规划是城镇上山的先导。按照新的建设思路，昆明市积极加快构建城乡一体、配套衔接的规划体系和监管体系，实现城乡规划全覆盖，以科学规划引领山地城镇建设。

昆明市在完善县乡土地利用总体规划时，对城镇近期建设规划和林地保护利用规划同步予以调整完善。按照坚持加强坝区耕地保护的原则、建设用地保重点调布局的原则、节约集约用地、严控建设用地规模的原则，保持现行规划布局整体稳定的原则，不断优化城乡发展空间布局，提出2-3个完善规划比选方案，进行充分论证，确定最佳的规划完善方案。2011年底，三个规划调整完善到位，今年初最终确定上报成果。

多种模式创新发展

昆明市积极探索建设用地上山的思路、办法和措施，通过科学规划、试点先行。而各地因地制宜、分类指导、科学规划、量力而行，有步骤、有重点地推进山地城镇建设，实现土地开发利用与生态建设的和谐统一，走出多种模式的发展之路。出现了基础设施上山试点、工业上山试点、城镇上山试点及土地整治试点。

昆明新机场建设项目是国家和省、市特大型城市基础设施建设工程，选址不但避开了占用坝区基本农田，而且也避开了占用荒地。通过削平100多个山头，填平沟壑作为建设用地进行开发建设，与平原地区建设同等规模的机场增加挖填土方量约9100万方，同时也增加了配套的水、电、气、路的投资，虽然建设投资成本和建设工程量大大增加，但有效地保护了昆明市的坝区耕地和基本农田，为国家重大基础设施用地的选址提供了新的思路和方法。

宜良素有“滇中粮仓”、“花城”等美誉，宜良县改变以往城镇工矿用地外延式“摊大饼”的发展思路，选择了低丘缓坡丘陵作为工业上山发展的主要区域，改变了以往建设占用坝区大量良田好地的做法，充分利用荒山荒坡和劣质耕地，实施推山造地、开石造地、植树造林，实现了“荒坡造园区、山地建城镇、坝区作粮仓”的目标。

五华区将西翥片区8度以下现状农用地123.84公顷重新划定为基本农田保护区；将25度以上212.43公顷基本农田调整下山，并在沙朗、厂口各形成一片相对集中连片的基本农田保护区，积极推进工程性整治、水利配套和中低产田改造，大幅提高全区基本农田整体质量；在厂口低山、丘陵地带划定了万亩基本农田保护区，实行迁村并点和土地综合整合，建设现代农业园区。

嵩明县结合坝区比例大、优质耕地比例高、可利用的缓坡丘陵面积大的实际，以山坝结合、保护坝子、保护坝区优质耕地为重点，以全国县级土地整治规划试点单位为契机，聘请国土资源部整理中心作为编制单位，初步专项规划成果得到国土资源部和国内知名专家的好评，为盘活存量、节约集约使用土地提供了思路。

昆明推行城镇上山的试点取得的成果得到了国土资源部及国务院法制办高度好评。国土资源部领导在昆明调研中，充分肯定了宜良县“荒坡造园区、山地建城镇、坝区作粮仓”和昆明新机场科学合理开发山地的创新做法，并指出此举实现了城乡建设用地和耕地两增加，破解了发展瓶颈，保护了优质耕地，促进了协调发展。

昆明正通过以“山地城镇”建设为主，城乡建设向山地发展、工业园区向山地布局，走山地、山水、生态型城镇的发展道路，实现“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的美好幸福新昆明愿景。（吴劲松）

来源：昆明日报 编辑：宁波