正视发展面临的多重制约

西部大开发战略实施以来，西部经济在快速发展的同时，一些制约未来经济持续发展的深层次矛盾也逐渐暴露出来。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对本刊表示，西部大开发成就的取得，大都靠国家大量的投入，经济发展的质量不尽如人意。西部改革开放的力度还不够。

本刊记者采访发现，西部经济的增长还难以带来财政收入的富足，一些地方政府财力薄弱的状况并没有得到改善。

相比于基础设施建设和生态环境保护的高投入、大力度，陈耀认为西部在特色优势产业的培育上力度不够。这与战略实施以来西部取得的其他任何一方面的成就都不能比。这也是西部缺乏竞争力的原因之一。“除了新疆的西红柿、云南的烤烟、贵州的苗药等少数特色产业外，其他的都没有多大的起色”，肖金成说。从投资上来看，近几年来，除了能源产业投入外，其他非能源类产业投入甚少。而财政收入大部分来自于工业，西部产业链短、附加值低的短腿正是财力受影响的原因之一。带来的直接影响是政府公共服务能力明显不足，地区公共服务水平较低，离中央要求的实现基本公共服务均等化目标仍有很大差距。

另一方面，投资的增长在吸纳就业方面收效甚微，西部劳动力就业仍以转移就业为主。陈耀也把这归咎于产业发展的滞后。他认为产业配套不完善，发展层次低，使得可创造的就业机会有限。

陈耀分析说，大量劳动力的转移，对输出地和输入地都会带来一定的负面影响。对于输出地来说，大量青壮年劳动力出走，留下的多是老弱病残，部分地方出现土地撂荒，当地的企业出现招工困难，可能使当地的发展陷入困境。对于输入地来说，短期内能获得低劳动力成本带来的好处，促进经济发展，但同时也增加城市公共服务设施及交通运输的负担，对社会稳定会造成一定的影响。

其次，招商引资仍面临较大困境。肖金成认为，西部在边境经济合作区、经济技术开发区上的建设还比较薄弱。陈耀则指出，西部投资的硬环境和软环境都需要改善。西部地区尤其是农村地区、贫困地区、偏远山区和边境地区，交通、通信、医疗卫生、文化、自来水、垃圾处理等基础设施仍然十分薄弱，尤其是信息化基础设施与东部的差距有扩大的趋势。陈耀分析说，投资商到西部投资，主要基于三大驱动：低成本驱动、资源驱动和市场驱动。但是西部地区自然条件比较恶劣，基础设施建设所需投入往往是东部的数倍甚至数十倍，高速路、铁路、机场等比较欠缺，这是招商引资难度大的一个主要原因。西部因离港口等比较远，产品进入国际市场物流成本高，低成本优势几乎被高物流成本抵消。“所以，西部现在很大程度上还是买商，而东部早已进入选商的时代”，陈耀说。这就反过来增加西部产业调整及优势产业培育的难度。

再有，西部资源丰富地区一直受资源税的影响。肖金成指出，主要依靠资源性产业的西部，在资源税偏低的情况下，对地方财力的支持不大，对当地经济的拉动也有限。

“这是一个大问题”，陈耀说，目前，我国资源税偏低，地方政府在资源开发中获得的收益比较少。此外，资源税在分配上也不合理。目前，我国资源税实行从量计征，与市场脱节比较远，大部分收益都被开采商拿走，留给地方政府的不多。资源枯竭已成为当前许多资源型城市面临的难题。

同时，西部地区国企改制不够深入，民营经济发展更是滞后，资本市场欠缺。肖金成说，西部地区因三线时期的建设，留下了一批大型国有企业，对这些企业改制，本应成为带活当地经济的主要动力之一，但因为改革不够深入，致使这部分国有经济尚未焕发出预期的生机与活力。民营经济发展滞后和资本市场匮乏，最直接的影响是西部缺乏持久的支持资金，难以摆脱对国家的依赖。

除此之外，西部地区还存在着城镇化滞后，城乡二元结构明显；资源消耗高，排废量大等问题。

下一个10年再启程

对于下一步西部大开发的走向，多位受访专家认为，首先要保证政策的连续性，且政策的力度不能减弱。

10年来，基础设施建设和生态环境保护取得了很大的成就，“但是，西部地区基础设施建设欠缺这一瓶颈并没有根本解决”。接受本刊采访之前，陈耀刚从云南考察回来，其对当地的交通状况有切身体会。他说，以前，交通是超前建设，但现在是满足不了发展的需要。生态保护方面，西部许多地区生态比较脆弱，生态环境的保护不稳固，政策一旦放松或是停止，就可能走回头路。当前的成果需要进一步巩固。

其次，要大力培育西部特色优势产业，增强西部地区的自我发展能力，减少对国家的依赖。在产业投资方面，要创造良好条件，引导民营资本和外资向西部迈进，培育有活力的企业主体。

如何构建产权清晰、有活力的企业主体也是摆在西部决策者面前的问题。当前，西部地区民营企业成长大为不足，民营资本投资意愿不强，支持西部发展的主要还是国有企业。长期来看，应当大力发展民营经济，尤其是那些具有自主创新能力的民营企业。

第三，要实现从“移民就业”到“移业就民”的转变。“在占国土面积71%的西部地区，不推进工业化是没有出路的”，陈耀认为，西部地区有很多的地方需要保护，但也有很大的空间可以推进工业化。他建议，西部应加快对东部地区和发达国家的产业承接。目前，我国东部地区受资源环境、土地空间等因素的制约，面临着产业转移升级的客观需求。这需要国家采取相应的政策引导，既有利于东部产业升级，也促进西部地区的发展。陈耀说，如果不加以引导，东部的产业转移有可能不是走向西部，而是走向东南亚低成本国家。

第四，要推进资源税改革，提高资源税率，同时由从量计征改为从价计征。一方面以此增加地方政府的财政收入，另一方面，也为资源开采完后，对开采地区进行恢复治理、对塌陷地区进行复垦、发展替代产业预留充足资金，为未来可持续发展提供保证。

第五，在宏观调控上，应对西部地区适当倾斜，不能搞一刀切。在土地政策方面，西部土地优势明显，但是现行政策下可用指标较少。专家建议，在保证18亿亩耕地红线不动摇的情况下，可适当放宽对西部的限制。

金融方面，可对西部实行同等优先的策略，鼓励和引导西部地区发展金融业，通过市场融资，建立西部开发资金的长效保障机制。对此，肖金成的建议是，对西部企业放宽条件的同时，应促进金融的深化，可考虑在时机成熟时在西部设立金融交易中心。

除此之外，业内专家还建议，未来在推进西部开发的进程中，还应从以下两方面着力：

一是积极构建新型开放格局。要积极引导外商投资、沿海企业和开发区西进，并依托交通干线以及大中城市和产业园区，建立一批承接产业转移示范区。同时，要进一步打通西部与东中部、东北地区以及与周边国家的联系通道，加快修建西部沿边公路，建立一批边境自由贸易区或经济特区，构筑西部大开放的新格局。

二是健全国家支持政策体系。要改变过去的普惠制办法，按照“区别对待、分类指导”的原则，对西部中心城市、资源富集区、老工业基地、贫困地区、边境地区等不同类型区域，实行有针对性的差别化国家支持政策，以切实提高政策的实施效果。

来源：《瞭望新闻周刊》 编辑：肖亭