徐绍史向人大常委会三次会议报告:2012年达52.57%——

我城镇化率与世界平均水平

相当质量不高问题突出：市民化进程滞后，城镇用地粗放低效

制图：宋 嵩

6月26日，正在北京召开的十二届全国人大常委会第三次会议听取和审议了国家发展和改革委员会主任徐绍史所作的国务院关于城镇化建设工作情况的报告。

报告指出，国务院有关部门将紧紧围绕推动城镇化转型发展，以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量。

3年落户城镇2505万人

“城镇化是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。”徐绍史表示，近年来，围绕推进城镇化发展、提高城镇化质量，国务院有关部门和地方积极探索，做了大量工作。

新型城市化的关键是“人的城镇化”。从2011年国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》开始，发展改革委、人力资源社会保障部等相关部门陆续出台配套政策，18个省（区、市）出台了具体实施意见，14个省（区、市）探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010至2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人。

随着城镇人口的快速增长，努力提升基本公共服务水平也逐渐成为政府关注、公众关心的热点话题。国务院印发实施了《国家基本公共服务“十二五”规划》，明确了提升基本公共服务水平的具体任务。

来自有关部门的统计数据显示，从2011年至2012年两年间，全国开工建设城镇保障性安居工程住房1824万套，比“十一五”期间开工总量还高12%左右；基本建成1033万套，相当于“十一五”期间建成总量。

2012年，城镇基本养老保险、基本医疗保险常住人口覆盖率分别达到63.9%和75.5%。农民工最关心的随迁子女教育问题则已经确定了以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”原则，2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例达到80.2%。

与此同时，城市市政设施建设也在快速推进，市政设施供给能力和服务水平明显提高。2011年，城市人均道路面积达到13.8平方米，人均公园绿地面积达到11.8平方米，分别是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水处理率分别达到97%、83.6%，比2000年提高33.1个和49.3个百分点。

为加强市政建设的资金保障，中央财政在安排转移支付时将外来人口作为考虑因素，连续几年代地方政府发行债券，并强化对资源枯竭型城市的财政支持等。

两亿农民工及家属未享均等服务

据徐绍史介绍，2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。

京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长的重要力量。

“城镇数量和规模不断扩大，城市群形态更加明显，城市综合服务能力明显提升，人居环境逐步改善。”徐绍史表示，在肯定成绩的同时也必须看到，我国城镇化质量不高的问题也越来越突出。

大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，是我国城镇化过程中遇到的最大难题。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。

与此同时，随着大量人口流入城市，一些地方“城市病”的问题日益突出，城市服务管理水平成为城市发展的瓶颈因素。

徐绍史表示，一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差，这些问题都成为推动新型城镇化的制约因素。

除了人的因素，土地也是城镇化中的关键要素。“一些城市‘摊大饼’式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。这不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。”徐绍史表示，土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理等问题，增加了经济社会和生态环境成本。

全面放开小城市落户

“我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从基本国情出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥推进城镇化健康发展。”徐绍史表示，要全面提高城镇化质量，首先就要以人口城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，不断提升城镇居民生活品质。与此同时，促进城镇化健康发展，还必须坚持公平共享，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果。

“坚持合理布局，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇协调发展；坚持产城融合，加快产业转型升级和服务业发展壮大；坚持集约低碳，提高现有空间利用效率，推进绿色循环低碳发展；坚持统筹城乡，加快城乡发展一体化；坚持制度创新，更好地发挥市场主导和政府引导作用，为城镇化健康发展奠定制度基础。”徐绍史表示，接下来，国务院将围绕四大战略重点促进城镇化健康发展：

有序推进农业转移人口市民化。统筹推进户籍制度改革，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

优化城市化布局和形态。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能。

提高城市可持续发展能力。加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，有效预防和治理“城市病”。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会管理水平。

推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。

“促进城镇化健康发展，需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。”徐绍史说。

《 人民日报 》（ 2013年06月27日 09 版）