《瞭望》周刊编者按

法律是治国之重器,良法是善治之前提。刚刚闭幕的党的十八届四中全会明确提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。

从探索委托第三方起草法律法规草案,到对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决……在深入推进科学立法、民主立法方面,四中全会提出的一系列新要求掷地有声、引人注目。

在用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定成为全社会共识的当下,如何用更民主的办法、更科学的程序来提高地方立法质量,考验着立法工作者的法治智慧。重庆市人大常委会、重庆市政府委托第三方机构全面清理地方性法规和政府规章的创新实践值得借鉴。

重庆市去年以来在“开门立法”上积极作为,通过财政购买服务方式、委托第三方机构对直辖以来制定的371件地方性法规、政府规章进行全面系统清理,用第三方的眼光来审视、发现地方立法中存在的问题和不足,并在地方性法规规章的立、改、废中注重吸纳专家意见。目前,重庆市已经废止3件地方性法规、11部政府规章,对专家建议适时修改的地方性法规和政府规章,按照轻重缓急和立法程序正在逐步推进。

一些法学专家认为,法规清理是一项重要的立法活动。重庆市委托第三方机构对地方性法规和政府规章进行全面清理,是地方立法工作创新方式方法的一次大胆尝试,在全国尚属首次。重庆市对立法机制的创新实践,为各地“开门立法”、提高地方立法质量、防止部门利益法律化等方面探出了一条新路。

提高地方立法质量 夯实良法善治基石

对于直辖后的重庆市来说,地方立法工作已走过17年的历程。在中共重庆市委的领导下,历届重庆市人大及其常委会积极推进地方立法工作,已制定现行有效的地方性法规195件,有力促进了重庆经济社会发展,解决了关系群众切身利益的重大民生和发展问题,保障了公民、法人和其他组织的合法权益,尤其是一些创新性的地方立法,为重庆市的改革发展提供了强有力的法治保障。

坚持慎立多修,注重有效管用,切实提高地方立法质量,是新一届重庆市人大常委会确立的立法思想。为了科学编制新的五年立法规划,使立法规划对地方立法工作起到引领和规范作用,全面清理地方性法规和政府规章成为此次改革的“突破口”。

“直辖之初,重庆市人大常委会移植了一批当时四川省的地方性法规,这对刚刚直辖的重庆做到有法可依发挥了很好的作用。但随着时间的推移,有的法规已经不能适应改革发展需要了,但是具体不适应到哪种程度,需要我们摸清家底,通过法规清理分析存在的问题,为提高下一步的地方立法质量提供重要参考。”重庆市人大常委会副主任郑洪介绍说。

为了确保法规清理质量和清理结果客观,2013年,重庆市委决定变以前的专项清理为全面清理,变以前内部自我清理为委托清理,委托西南政法大学等以第三方身份来清理法规,充分利用学校的专业优势,从法理学的角度评价地方性法规,并给出建议。

郑洪表示,委托第三方全面清理地方性法规,对于提高地方立法质量的创新意义在于探索“开门立法”的新路径,在立法过程中,充分发挥立法工作者、实际工作者和专家学者的作用,实现优势互补,这有利于进一步提高地方立法质量,不断推进重庆民主法治建设。此次法规清理工作对于做好新形势下人大工作也有启迪,就是要进一步提高人大工作的科学化水平。

打破“体内循环”自查自纠惯例

带着重庆市政府法制办开具的介绍信,西南政法大学的孙兵副教授与同事一道,走进重庆市政府的40多个部门开展政府规章的清理工作,从起初不被理解和接受,甚至受到冷遇,到对《重庆市基础设施项目收费权受益权质押管理办法》等多个政府规章提交废止建议报告,让一些政府部门感到“脸红”与“震惊”……

负责清理献血条例的教师还亲自去献血,以亲身体验感知相关规定是否符合实际……

这是重庆市委托第三方机构全面清理地方性法规改革的一个缩影。

据了解,在清理地方性法规、政府规章时,通过人大或者政府有关部门自查自纠内部清理是各地普遍采取的方式,清理的重点主要是解决地方性法规与上位法不一致的地方,难以避免部门主导立法带来的部门利益法律化问题。为打破这一惯例,在重庆市委的领导下,重庆市人大常委会、重庆市政府去年6月与西南政法大学签署委托协议,并整合重庆大学、西南大学等高校近200名专家学者,对直辖以来现行有效的195件地方性法规、176件政府规章进行全面清理。

经过8个多月的全面扫描、逐一清理,第三方机构提交了13册共3064页的地方性法规和政府规章清理报告,对地方性法规提出了787条立法建议,对政府规章提出了734条立法建议。

“14个分项目小组和相关课题组,通过建立标准统一的评价模板,采用定量与定性的评价体系,全面盘点清重庆地方立法的‘家底’。”西南政法大学党委书记张国林介绍说,围绕合法性、合理性、适当性、实效性、执行性、规范性“六性”标准,主要清理法规规章是否存在与宪法和上位法相抵触的内容,在处理公权与私权、权力与权利、政府与市场等关系的制度设计方面,权责规定是否匹配;处罚种类和幅度设计是否合理、适当,执法体制、机制、措施是否明确,细化上位法的内容是否准确、恰当等问题。

重庆市人大常委会、市政府也不是“委托了事”,而是在清理过程中常常与清理团队沟通,了解进度,交换看法,协助解决工作中遇到的难题。最后,组织了由市人大代表、政协委员、管理相对人、有关社会组织负责人、企事业单位代表、有关部门领导、有关专家、律师等组成的若干评审验收组,对西南政法大学的清理结果进行评审验收。

一些专家认为,重庆市借脑借智、委托清理,突破了以往由市人大常委会及相关专工委清理法规“体内循环”的方式,实现了立法实务工作和立法理论研究双方的优势互补,保证了清理工作的质量和效率,使这次法规全面清理工作成为了实践法治精神、推动法制完善、引导社会舆论的过程。

剑指“部门利益法律化”弊端

一些专家指出,长期以来,我国法规清理采取的“人大主导”加“部门参与”模式,容易使一些政府部门在“查找问题”时,可能对“部门利益法律化”内容视而不见或作选择性处理,最终导致法规清理结果上容易做妥协、和稀泥、打折扣。

重庆市人大法制委主任委员余捷表示,重庆市人大常委会对委托清理成果进行研究论证后,编制完成重庆市2013～2017年地方立法规划,并适时启动对现行法规的“改废并”,目前已经废止了3件地方性法规、对4件法规进行了修改,第三方机构建议“尽快修改”的法规,被优先纳入立法规划的有34件。此外,很多废止、合并、新制定地方性法规的建议,也在规划编制过程中受到高度重视。

“地方政府规章大多是由部门主导制定,当我们把专家意见原汁原味地提交给相关部门时,部门的反映都比较强烈,有的可以用‘震惊’来形容。”重庆市法制办主任张晓涛介绍说,此次清理工作尤其注重专家清理结果的运用,力求消除部门利益法律化问题。

目前,重庆市政府对专家建议废止的11部政府规章已进行了废止;专家建议尽快修改的7部政府规章年内将完成修改出台;对专家建议适时修改的政府规章,按照轻重缓急和立法程序逐步推进。此外,重庆市政府还注重建章立制,出台了《重庆市行政内容基本规定》和《重庆市行政立法程序规定》,从实体内容和工作程序等方面强化对政府立法的管理和监督。

据了解,重庆市采用财政购买服务的方式,由专业团队以中立立场独立完成法规清理工作,确保了清理结果的中立性、客观性。张晓涛介绍说,以往的清理中,专家学者多是以个人名义参与部分工作环节,这次大学专家集体深度介入法规清理各个环节,比较准确、全面、系统地反映了法规和规章的客观状况,为法规规章的立、并、废、改提供较客观的依据。

“委托中立机构清理法规,体现了科学决策的态度。”西南政法大学教授盛学军表示,中立机构的相关评价,在一定程度上会影响到一部法规或相关条文的立改并废,直接影响到执法权的配置。事实上,清理工作越到后期,各方观点的相互碰撞、争执越激烈。此时,第三方科研教育机构的评价除了科学性外,由于处于超然的地位,不带有预设性的立场,能充分听取和考虑每一个部门、每一个利益方的意见建议,最后的评价不一定最准确、最正确,但肯定是最中立的。委托第三方机构确保真正用中立的态度来审视各类鲜明的意见分歧和利益纠纷,其价值是非常显著的。