“户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日，国务院发展研究中心社会发展研究部(以下简称“国研中心社会部”)副部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。

受国家发改委社会司委托，国研中心社会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施，其中对于户籍改革有着独到的阐述。

近年来，关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点，一种观点是取消户籍制度，另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为，“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候，即使取消了‘户籍’这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，以维持身份和权利差别。”国研中心社会部部长葛延风说。

因此，课题组认为，当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格，要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得；在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格，可以通过更合理的替代性管理手段，有条件地放开。

户籍是怎样与福利捆绑的

贡森告诉记者，户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

“我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利分配全面挂钩。”贡森说。

在我国，户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段，还承担了其他重要功能。

计划经济时期，在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下，户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一小部分人口的广泛福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了。”

20世纪80年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，但同时，户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。

贡森说，这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，倾向于把既有的户籍作为管理手段。“从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度分配功能的发挥，在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥，则主要是既得利益主导的结果。”

现有户籍政策特点：高门槛、高待遇

户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这是一道难以逾越的屏障，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道，才能跨越。20世纪80年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式增多了，例如购房、投资、知识技能提升等，但依然是比较高的门槛，没有为普通劳动者提供出路。特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户(甚至只给予临时户口)。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利。

课题组成员、国研中心社会部研究员王列军向记者介绍说，近年来，城市地方政府逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。在户籍制度改革过程中，外来人口的入户从严格控制走向有条件接受。

以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革，首先是从小城镇开始的。1984年,国家就开始允许在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打开了二元户籍制度的一个口子。经过几年试点后，国务院于2001年批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。

大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。改革的思路与小城镇基本一致，基本都是以购房、投资、知识技能提升为入户条件。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市，都实行过“蓝印户口”。

但是，在很多地方的改革过程中，户口被不恰当地商品化了。“稳定就业”在后来的操作过程中，逐渐演变为购房、投资，在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积，才能入户，有些地方还规定了学历等附加条件。以直辖市中条件较为宽松的重庆市为例，外来人口要在主城区落户，必须满足3个条件：住房要达到人均30平方米，要有大专文凭，并且在重庆工作满两年以上。小张是重庆长安汽车集团的一名漆工，买房时是初中文化，为了落户，正在自考大专。

而对于以低端工作为主的外来人口，落户则成了可望而不可即的事。“像我们这种工资，打一辈子工都买不起一套房，老了干不动了就回去呗。”在重庆打工的小李无奈地说。

“购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了。与户口挂钩的权利大多数是公民的基本权利，户口的商品化，实质上就是权利的商品化，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向必须遏制。”贡森说。

未来户籍改革建议：低门槛、渐进式

贡森对中国青年报记者说，目前户籍主要是通过代际继承获得的，而户籍的背后是公民权利，因此，现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。“不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在外来人口对居住地尽了法定义务后，就应给予相应的权利。户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等，而法定义务主要包括缴税、缴纳社会保险费。”

近年来，不少地方开始实行“居住证”制度，在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度，入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。《广东省流动人口服务条例》规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保险满7年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。

“虽然规定的缴费年限偏长、附件条件过多，这些做法相对购房入户而言，更为合理，管理也更加精细化。”贡森说，居住证制度实际上提供了“梯度赋予权利”的思路，即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的基本权利，如同等就业、同等参加社会保险、基本免费的初级卫生保健、子女免费接受义务教育等。而且，这一制度也为从“居住证”转为“永久居住证”——即当地户口——提供了阶梯，领取居住证者依法缴税或社会保险费达到一定年限后，就可以申请当地户口，从而全面同等享有原户籍人口的广泛权利。