2011是“十二五”时期的开局之年。“十二五”时期财税改革已成为各界关心的重要问题之一。近日，由中国社会科学院财贸研究所主办的“十二五”时期的财税改革研讨会暨《中国财政政策报告》(2009/2010)(2010/2011)发布会在京举行。与会专家在梳理“十一五”财税改革成果的基础上，从财政收支、税收改革、预算制度改革以及财政体制改革等多方面勾画了“十二五”时期我国财税改革蓝图，同时还就个税改革、总体宏观税负水平等热点问题发表了看法。

分税制改革应深入下去、进行到底

面对近年来不断高涨的房价，专家学者纷纷分析其成因，土地财政被认为是罪魁祸首之一，更有人指出现行的财税制度设计，特别是分税制，已严重影响地方政府尤其是基层政府发展第三产业的积极性，并促使形成土地财政。分税制改革成为专家学者们关注的焦点话题。

现行的分税制形成于1994年，对于当时为何要实现分税制，财政部财政科学研究所所长贾康告诉本报记者，“上世纪80年代中后期，当时的整个财税体制与之前分灶吃饭的状态已经出现了种种弊病，虽然它的正面效应很明显，但它不是长治久安的制度。中国搞市场经济，没有现成经验，管理层的改革思路和改革要领需要借鉴国际经验。上世纪80年代中期，分税制概念从国外的实践中提炼出来，并且在中国的审计部门反复讨论。1992年邓小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革确立了中央、地方、企业、政府的发展框架。改革的目标是实现两个提高，提高财政收入在国内生产总值中的比重，提高中央财政占财政总收入的比重。改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。

分税制改革后，中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52%，地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%.而与此相对应的是，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年则为80%。也就是说，地方政府拿到48%的财政收入，同时要承担80%的支出责任，事权与财权严重不匹配。

贾康认为，分税制的“精神实质”是使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，那么为什么在现实生活中却没能体现出来？他认为，1994年的制度框架并没有按照原来的逻辑进行延伸和健全，现在省以下仍然没有分税制的态度，中央和省为代表的地方之间的分税实际上是在共享。中国目前最主要的几个税种全是共享税，这样的共享在中央和地方之间还是规范的，能够守住底线。而省以下各级体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道，而在实际中讨价还价、复杂易变，变成很不规范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期间应如何对分税制进行改革？贾康认为，从国际上的主要经济体来看，能够保持可持续发展势头的都是实行分税制国家，发展不可能靠分成制。下一步，要将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，以减少财政层级和政府层级，建立健全财权与事权相呼应、财力与事权相匹配、转移支付合理而有力的财政体制。

转移支付制度要更加透明

1994年实现分税制改革后，为解决地区收支均衡问题，国家开始实现转移支付制度。1995年，随着中央财政收入占全国财政收入比重的提高，中央财政宏观调控能力的增强，我们在立足我国国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家经验，开始建立了一般性转移支付制度。

这一制度的建立，改变了一对一谈判、讨价还价的理财方式，树立了规范、公正、透明的理财观念，增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力，加快了公共服务均等化进程，推动了社会主义和谐社会建设，促进了经济社会的持续协调发展。

2009年，地方政府转移支付占地方政府总的支出额是47%，即地方政府每支出100块钱里，有47块钱是中央政府转移支付的。

转移支付分两种，一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，是根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府可以根据人头标准算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响。

随着中国经济的发展，在财政转移支付过程中出现的各种问题已经引起社会的高度关注，尤其是巨额资金在各级政府间转移其安全问题、效率问题、透明度问题更加突出。

中国社科院副院长李扬认为，转移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而现在大部分基于项目的转移支付存在很大的弊端，加重了“跑部钱进”的现象。一定程度上增加了财税部门犯错误的可能性。

全国人大预算工作委员会预决算审查室主任夏光透露，中央的财政收入已占到全国财政收入的52.4%的水平，但中央本级的财政支出不到20%，大量的资金通过体制收上来，再转移到地方去。这么多的资金，在各级政府间转移，它是很不安全、很不经济、很不效率的。

如何完善转移支付制度，使之更加合理、安全和透明成为关键。夏光认为，有三个问题需要重视。

第一，财政转移支付的功能定位一定要有法律的规定。在西方发达国家，不管是宪法还是其他的法律中，对在什么条件下进行财政转移支付，在什么条件下进行一般性转移支付，什么条件下进行专项转移支付都有很明确的规范。如果没有清晰的法律规定，它就像一个筐，什么东西都往里装。这是很不规范的。

第二，一定要建立优化的结构。现在专项转移支付占到整个转移支付的比重的50%多，大部分的钱是通过立项，通过审批的模式进行转移，这样在管理上存在很多问题。从规范的转移支付制度考虑，应该确立一个合理的财政转移支付的规模。

第三，2010年中央的财政转移支付已经达到了3万多亿，它还会持续增长。所以对财政转移支付制度的分配、管理和使用，它应该逐步走向公开和透明，这也就是我们人大、媒体非常关注的一个问题，分配上一定要公开、透明，让大家能够看得到，能够实施监督。

夏光认为，不光是转移支付问题需要建立一套更加完善的制度，在研究财政支出方面，有三个问题特别应该引起高度重视。